Ministerin Ursula von der Leyen besucht Soldaten.
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Die Konjunktur des Ungefähren
Das aktuelle Weißbuch 2016 und seine Bedeutung für die Innere Sicherheit
Von Bernd Walter
Auch eine Ministerin kann sich irren. Die von der Verteidigungsministerin ins Auge gefasste löbliche Absicht, mit der Herausgabe einer aktuellen Version des Weißbuches klarere Leitlinien für den Einsatz der Streitkräfte zur Gefahrenabwehr im Innern und damit einen Beitrag zur Verbesserung der Inneren Sicherheit zu initiieren, scheiterte am Widerstand der SPD. Dies verwundert schon deswegen, weil in den Vorbemerkungen behauptet wird, dass das Weißbuch „die Voraussetzungen für das synchronisierte und vernetzte sicherheitspolitische Handelns Deutschland schafft.“
Anspruch und Wirklichkeit
Der offizielle Titel des Dokuments lautet „Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“. Als Herausgeber fungiert „Die Bundesregierung“. Es gilt als oberstes sicherheitspolitisches Grundlagendokument Deutschlands und damit als wesentlicher Leitfaden für sicherheitspolitische Entscheidungen. In dem Dokument ist viel von gesamtstaatlichem sicherheitspolitischem Engagement, von Gewährleistung gesamtstaatlicher Sicherheitsvorsorge und von Vernetzung als zentrale Richtschnur des Regierungshandelns. Wenn dann auch noch transnationaler Terrorismus sowie unkontrollierte und irreguläre Migration als unmittelbare Gefährdung unserer Sicherheit genannt werden, erwartet der interessierte Leser eigentlich eindeutige Aussagen zu einer ressortübergreifenden Sicherheitsstrategie. Tatsächlich beschäftigt sich das Weißbuch mehr mit der Bundeswehr, deren Finanznöte und möglichen militärischen Interventionen sowie der Stellung Deutschlands in der Welt als mit der gesamtstaatlichen Sicherheitsvorsorge. Das nunmehr propagiert Sicherheitsverständnis ist zwar global, gibt aber für die die Bevölkerung unmittelbar berührenden Fragen der inneren Sicherheit wenig her. Und ob tatsächlich die Wegmarken für eine künftige konsistente Sicherheitspolitik wirksam ausgepflockt sind, darf angesichts der Tatsache, dass eine ressortübergreifende Evaluation des Afghanistaneinsatzes bis dato aussteht, bezweifelt werden.
Zuvörderst erstaunen die Zeiträume, mit denen die Politik meint, Sicherheit einfangen zu können. Während die Ereignisse im Sicherheitsbereich Parforce reiten und allerorten die Sicherheitsstrukturen erodieren, dauerte es geschlagene zehn Jahre, bis das vorangegangene Weißbuch einen Nachfolger fand. Motto: Wer sich nicht festlegt, kann nicht überrascht werden. Hat sich das Warten gelohnt, hatte doch die Ministerin verkündet, dass das Weißbuch in einem breiten, transparenten und offenen Prozess entstanden ist? In der Tat war der Aufwand enorm. Aus dem Wegweiser durch das Weißbuch erfährt man, dass zehn Workshops mit rund 2.000 Experten aus dem In- und Ausland stattgefunden haben. Beteiligt waren Wissenschaft, Verbände, Denkfabriken, Kirchen, Gewerkschaften, NGO, die Politik und die Streitkräfte. Überfliegt man die illustre Schar der Teilnehmer, fällt auf, dass kein ausgewiesener Fachmann für Fragen der inneren Sicherheit oder ein Polizeibeamter von Rang und Namen vertreten war. Unter diesen Vorzeichen war das vorliegende Ergebnis zu erwarten. Andererseits beweist ein interner Abschlussbericht über den Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr die Notwendigkeit eindeutiger Zielvorgaben durch die nationale Sicherheitspolitik. In diesem Fall hätte das Militär, so der Bericht, den Endzustand selbst definiert, da statt eines gemeinsamen strategischen Lagebildes ein strategisches Vakuum geherrscht hätte.
Typisch für diesen Umstand war der Workshop 10, der u.a. die Frage klären sollte, welche Aufgaben die Bundeswehr innerhalb der deutschen Sicherheitsarchitektur zu erfüllen hat. So waren zwar Bundeswehr, Wissenschaft, Medien und die Wirtschaft vertreten, aber kein Fachmann für Fragen der Inneren Sicherheit. So kann es auch nicht Wunder nehmen, dass an keiner Stelle im Weißbuch das Programm Innere Sicherheit der Innenministerkonferenz erwähnt wird. Die ist immerhin das bedeutsamste Strategiepapier der deutschen Innenpolitik
und stellte bereits bei seinem Entstehen 2008/2009 bei Einvernehmen aller Innenminister fest, dass im Zusammenhang mit der asymmetrischen Bedrohungserlage durch den internationalen Terrorismus Szenarien denkbar sind, die von den Sicherheitsbehörden aufgrund der vorhandenen Ausstattung und Fähigkeiten nicht allein bewältigt werden können und dass derartige Defizite im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr nicht hingenommen werden können. Zur Abwehr von Gefahren durch Luftfahrzeuge, die für terroristische Anschläge genutzt werden, und zur Bewältigung maritimer Bedrohungs- und Großschadenslagen reichten die begrenzten polizeilichen Führungs- und Einsatzmitteln von Bund und Länder nicht aus. Die Polizei bedarf im Falle einer terroristischen Bedrohungslage im Luft- und Seeraum der Bereithaltung und gegebenenfalls Anwendung militärischer Fähigkeiten und Mittel durch die Bundeswehr. Aus polizeilicher Sicht sei eine verfassungsrechtliche Grundlage zum Einsatz mit militärischen Fähigkeiten und Mitteln für diese Fälle zu schaffen.
Der Berg kreißte…
Grundsätzlich ist das Weißbuch wie seine Vorgänger ein Konsenspapier insbesondere von Bundesverteidigungsministerium und Auswärtigem Amt, in dem Probleme solange verbal glatt geschliffen werden, bis vom eigentlichen Sachverhalt nicht mehr viel übrig bleibt. Dies gilt insbesondere für den Einsatz der Streitkräfte im Innern. Ursprünglich hatte das Bundesverteidigungsministerium durchaus realitätsnah darauf erkannt, dass „Charakter und Dynamik gegenwärtiger und zukünftiger sicherheitspolitischer Bedrohungen eine Weiterentwicklung erforderlich machen, um einen wirkungsvollen Beitrag der Bundeswehr an der Grenze von innerer und äußerer Grenze auf einer klaren Grundlage ermöglichen.“ Die Replik von der SPD und dem SPD-geführten Außenministerium kam postwendend. Man beharrte mit den sattsam bekannten Argumenten auf dem status quo ante und setzte eine Sprachregelung im Weißbuch durch, die bereits jetzt durch einen Plenarbeschluss des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz vorgegeben ist. Danach kommt das Vorliegen eines besonders schweren Unglücksfalls auch bei terroristischen Großlagen in Betracht und erlaubt den Einsatz der Bundeswehr unter engen Voraussetzungen auch unter Verwendung ihrer spezifischen Waffen zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben. So erfährt der interessierte Leser letztendlich als Endprodukt des Bemühens, die Bundeswehr in die Gefahrenabwehr im Innern einzugliedern, die banale Feststellung, dass es wichtig ist, an den Schnittstellen der im Katastrophenfall zusammenarbeitenden Bundes- und Länderbehörden weiter an einer guten Zusammenarbeit zu arbeiten und diese im Rahmen von Übungen vorzubereiten. Abgesehen von dem holprigen sprachlichen Duktus fragt man sich verwundert, warum man über 60 Jahren nach Einführung der Wehrverfassung in das Grundgesetz brauchte, um diese Selbstverständlichkeit aus der Handwerkskiste jedes Uniformierten durch Aufnahme in ein Weißbuch zu adeln. Was nicht zeitgerecht und ausreichend geübt wurde, klappt im Einsatz nicht. Die nunmehrige Konsensregelung ist eines mit Sicherheit nicht: eine Weiterentwicklung.
Zwischenzeitlich wurden erste Einzelheiten bekannt. Geübt werden sollen trotz andauernder Vorbehalte der SPD und der Opposition komplizierte, über Tage andauernde 
Saarlands Innenminister Klaus Bouillon
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schwierige Terrorlagen. Selbst für diese Fälle meinen SPD und die Polizeigewerkschaften, die deutschen Polizeien seien gerüstet. Unterschlagen wird, dass bereits bei Parallelveranstaltungen der Vergangenheit häufig die erbetene Unterstützung von Bund und Nachbarländern nicht gewährt werden konnte, da die personellen Ressourcen erschöpft waren. Das Saarland, dessen Innenminister Klaus Bouillon zurzeit den Vorsitz der Innenministerkonferenz innehat, Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern haben bereits Interesse bekundet; bis Februar 2017 soll eine Stabsrahmenübung der Bundeswehr mit vier Landespolizeien und der Bundespolizei erfolgen. Als Einsatzmaßnahmen der Bundeswehr werden Transport, Aufklärung, Evakuierungs- und Rettungsmaßnahmen sowie Verkehrskontrollen diskutiert. In der richtigen Erkenntnis, dass die Bewältigung von Terroranschlägen allerdings nicht am Schreibtisch, sondern realiter geprüft werden muss, strebt der Freistaat Bayern nach Aussagen seines Innenministers Herrmann eine praktische Übung von Bundeswehr und bayerischer Polizei an. Es wäre ein fatales Signal für die Gewährleistung des gemeinschaftlichen Verfassungsauftrages zur Sicherheitsgewährleistung, wenn sich einige Länder aus ideologischen Gründen der Zusammenarbeit mit der Bundeswehr verweigern würden, von den Schwierigkeiten bei der Bewältigung von Terrorlagen, die grenzüberscheitend mehrere Länder betreffen, ganz zu schweigen.
Der bayerische Innenminister Joachim Herrmann, hier mit der Ersten Ehrenmarke der Kriminalpolizei, verliehen vom Bund Deutscher Kriminalbeamter
© Foto: Harald Bischoff (Own work), Wikimedia Commons | Lizenz: CreativeCommons by-sa-3.0Zwischenzeitlich wartete SPIEGEL ONLINE mit einer irreführenden Meldung („Regierung sieht kein realistisches Szenario für Einsatz im Innern“) auf, dass das Bundesinnenministerium eine Unterstützung der Polizeien gar nicht für erforderlich halte, was dann auch prompt von einige Zeitungen ungeprüft weiterverbreitet wurde. Dabei berief sich der Internetdienst auf eine Kleine Anfrage der Grünen (BT-Drucksache 9351) und die Antwort der Bundesregierung (BT-Drucksache 18/9619). Tatsächlich ist der Antwort aber eine derartige Feststellung explizit gar nicht zu entnehmen. Vielmehr wird in bewährter Weise das eigentliche Problem vernebelnd umschifft. Immerhin werden einige mögliche Unterstützungsbeispiele genannte. Dazu zählen der Einsatz geschützter Fahrzeuge, die Bereitstellung von Sprengstoffspürhunden und Absperrmaterial sowie der geschützte Verwundetentransport mit beweglichen Arzttrupps. Ferner werden sogenannte Unikatfähigkeiten genannt, die bei zivilen Stellen nicht oder nicht in ausreichender Anzahl zur Verfügung stehen. Hierzu zählen CBNR-Fähigkeiten (chemisch, biologisch, nuklear, radiologisch), SAR-Fähigkeiten, Aufklärungsfähigkeiten, Lufttransportfähigkeiten, Pionierfähigkeiten und sanitätsdienstliche Fähigkeiten. Offensichtlich ist man zwischenzeitlich einen Schritt weiter. Einer Antwort des Bundesverteidigungsministeriums auf Anfrage des Verfassers und der erwähnten Antwort-Drucksache ist zu entnehmen, dass erste Planungsansätze für eine ressortübergreifende Übungen erarbeitet werden, wobei die Durchführung unter Federführung des Bundesministeriums des Innern und Koleitung des Bundesverteidigungsministerium unter Beteiligung interessierter Länder erfolgen soll. Ausbildungsorte werden nach dem Kriterium der bestmöglichen Erreichung der Übungsziele ausgewählt. Letztlich ist der Antwortdrucksache eine Feststellung mit einigem Unterhaltungswert zu entnehmen. Die Bundesregierung plant nicht den Aufbau einer Nationalgarde nach US-amerikanischem Vorbild. Wer hätte das in dieser Eindeutigkeit gedacht!?
Bei einer weiteren die Innere Sicherheit berührende Facette des Weißbuches hat man ebenfalls einen langen Anlauf genommen und ist zu kurz gesprungen. Aus der Erkenntnis heraus, dass Deutschland unverändert ein koordinierendes und ressortübergreifendes Strategie- und Problemlösungsinstrumentarium fehlt – die Turbulenzen um die Lösung der Migrationskrise hat dies jüngst wieder nachhaltig in Erinnerung gebracht – schickte man sich an, einen Mechanismus zur Bündelung der Ressourcen zu schmieden. Dabei verfiel man auf den Bundessicherheitsrat, der bisher als Ausschuss des Bundeskabinetts lediglich bei der Kontrolle der Rüstungsexporte hervorgetreten ist. Ursprünglich sollte er mit einer Arbeitsstruktur unterlegt und durch ein nachgeordnetes Koordinierungsgremium ergänzt werden, was vice versa einen Machtverlust der beteiligen Ressorts bedeutet hätte. Übrig blieb die blutleere Formel, dass der Bundessicherheitsrat sich unter Wahrung des Ressortprinzips sich kontinuierlich mit strategischen Fragen und den daraus resultierenden Gefahrenszenarien befassen soll, um seine Rolle als strategischer Impulsgeber zu stärken. Abgesehen davon, dass die Wahrung des Ressortprinzips die ständige Forderung nach Vernetzung konterkariert, darf jede Wette abgeschlossen werden, dass alles beim Alten bleibt. Deutschland wird sich auch in Zukunft die Schaffung eines effizienten strategischen Steuerungsinstrument versagen.
Oberstleutnant André Wüstner, Vorsitzender des Deutschen Bundeswehrverbandes
Foto: © BWV Und letztlich sollte im Zeitalter der Hochwertung des Multikulturalismus und der doppelten Staatsbürgerschaft auch der aus Nachwuchssorgen gespeiste Appell nicht unterschlagen werden, nicht mehr an der deutschen Staatsbürgerschaft als Voraussetzung für den Soldatenberuf festzuhalten. „Nicht zuletzt böte“, so das Weißbuch, „die Öffnung der Bundeswehr für Bürgerinnen und Bürger der EU nicht nur ein weitreichendes Regenerationspotenzial, sondern wäre auch starkes Signal für eine europäische Perspektive.“ Die Reaktion des Bundeswehrverbandes erfolgte prompt. „Die deutsche Staatsangehörigkeit ist für uns elementar und muss bleiben – wegen des besonderen gegenseitigen Treueverhältnisses von Staat und Soldat und der gesetzlichen Verankerung,“ so der Verbandsvorsitzende André Wüstner.
Mithilfe der Bundeswehr bei der Terrorabwehr – Pro und Contra.
Henning Otte, Verteidigungssprecher der CDU-Fraktion im Bundestag
© Foto: Laurence Chaperon (Bundestagsbüro Henning Otte MdB), Wikimedia Commons | Lizenz: CreativeCommons by-sa-3.0-deDie Fronten sind seit Jahren abgesteckt. CDU/CSU, aber auch ausgewiesene Sicherheitsfachleute plädieren für eine Änderung des Grundgesetzes. Der Verteidigungssprecher der Fraktion Henning Otte hat dem mehrfach Ausdruck verliehen: „Es wäre grob fahrlässig, wenn im Bedarfsfall aus ideologischen Gründen auf eine Unterstützung der Polizei von vornherein verzichtet werden würde. Allein zur Abwehr von ABC-Angriffen oder von gekaperten Flugzeugen, die als Waffe eingesetzt werden könnten, wäre die Unterstützung der Bundeswehr sinnvoll.“ Die Ausführungen lassen immerhin Realitätssinn vermuten. Die Gegenargumente der Opposition und der Gewerkschaft der Polizei sind von souveräner Missachtung der angespannten Sicherheitslage bestimmt. Der Bundesvorsitzende der Gewerkschaft der Polizei Oliver Malchow meint feststellen zu müssen, dass „die Armee mit der üblichen Polizeiarbeit völlig überfordert wäre.“ Den Angehörigen der Streitkräfte „fehlen die entsprechende Ausbildung und die über die Jahre vorangeschrittene rechtsstaatliche Sozialisation der Polizei als Partner der Bürger.“ Die arrogant anmutenden Feststellungen gehen von einem antiquierten Soldatenbild aus, das bei internationalen Einsätzen schon längst vom rauen Wind der Realitäten verweht wurde. Und was die 
Oliver Malchow, Bundesvorsitzender der Gewerkschaft der Polizei (GdP)
Foto: © GdPBeschwörung der rechtsstaatliche Sozialisation der Polizei als Bürger betrifft, verträgt diese sich nicht mit den permanenten Klagen der Berufsvertretungen über zunehmende Respektlosigkeit und wachsendes aggressives Verhalten des Publikums gegenüber den Ordnungshütern.
Klartext sieht anders aus.
Da bei Weißbücher grundsätzlich keine Termine über Fortschreibungen und Aktualisierungen genannt werden, darf man gespannt sein, wie lange und mit welcher Verbindlichkeit die jetzige Fassung im Zeitalter ständig wechselnder hybrider Bedrohungen Bestand hat. Ohnehin erhebt sich die Frage der Verbindlichkeit derartige Festlegungen, da Weißbücher Dokumente sind, die zwar viele Autoren, aber wenig Leser haben. Das aktuelle Weißbuch enthält viele Deklarationen, aber wenige Konsequenzen. Überdies geht es von Prämissen aus, die in der politischen Realität allenfalls ein Schattendasein führen. Die permanent beschworene Vernetzung als Ausdruck einer ressortübergreifenden Strategie bleibt solange eine Mogelpackung, wie sie nicht strukturell und rechtlich unterfüttert wird.
Es ist schwer zu glauben, dass die Intentionen der Verfasser, wonach die Herausgabe des Weißbuches die sicherheitspolitische Debatte in unserem Land schärfen und insgesamt befördern soll, Realität werden. Selbst das Medieninteresse ist bereits eine Woche nach Verkündigung bereits erloschen. Resignatives Fazit eines Insiders: „Klartext sieht anders aus!“
