Quo Vadis gewerblicher Sicherheitsdienst?

Ein länderübergreifender Vergleich hinsichtlich einer potenziellen Aufgabenerweiterung des gewerblichen Sicherheitsdienstes in der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung gesetzlicher und behördlicher Auflagen

Von Frank Steinle

Teil 2

In dieser Ausgabe gibt der Autor  einen detaillierten Einblick in die gesetzlichen Grundlagen zur Gründung von Sicherheitsunternehmen in der Schweiz. Sie werden feststellen, dass in unserem Nachbarland vieles anders, zum Teil detaillierter, zum Teil rudimentärer ist, als in Deutschland. Dies stellt keine Wertung dar, soll Sie jedoch daran erinnern, dass jedes System seine Vor- und Nachteile bietet. Insbesondere ist es aus Sicht von deutschen Sicherheitsunternehmen nicht nachvollziehbar, welche Aufgaben unsere gewerblichen Sicherheitskollegen in der Schweiz wahrnehmen, die aus deutscher Sicht eindeutige hoheitliche Aufgaben darstellen.

Einleitende Beschreibung der Schweizerischen Eidgenossenschaft

Die Schweizerische Eidgenossenschaft (nachfolgend Schweiz) ist ein republikanischer, föderalistischer und demokratischer Bundesstaat in Europa. Auf jedem Quadratkilometer leben rechnerisch betrachtet 193 Einwohner, ca. 7,9 Millionen auf einer Gesamtfläche von ungefähr 41.000 Quadratkilometer. Jeder Schweizer erwirtschaftete im Jahr 2011 umgerechnet 81.161 US Dollar an Gütern und steht an der Spitze im Vergleich zu den Nachbarn Deutschland (43.742 US $) und Österreich (49.809 US $)[i].

In Anlehnung an andere moderne Rechtsstaaten ist die Gewalt der Schweiz in drei Bereiche gegliedert[ii]:

1. Legislative – Parlament: „Die Bundesversammlung übt unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund aus“[iii]. Sie bildet das Parlament, die gesetzgebende Gewalt und besteht aus zwei Kammern. Beide Kammern werden vom Volk unmittelbar gewählt. „Der Nationalrat repräsentiert mit seinen 200 Mitgliedern die Gesamtbevölkerung des Landes“[iv]. Die zweite Kammer, der Ständerat, vertritt die Angelegenheiten der Kantone. Die 46 Abgeordneten der 26 Kantone werden nach kantonal unterschiedlichen Bestimmungen vom Volk gewählt[v].
2. Exekutive – Regierung: Die Regierung wird entsprechend Art. 168 Abs. 1 BV durch die Bundesversammlung gewählt.
3. Judikative – Oberstes Gericht: „Das Bundesgericht ist die oberste rechtsprechende Behörde des Bundes“[vi]. Die Zuständigkeiten des Bundesgerichts sind in Art. 189 BV geregelt und umfassen u. a. Streitigkeiten wegen Verletzungen von Bundesrecht, Völkerrecht, interkantonalen Rechtsfragen … Die Beurteilung von zivilrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten sowie Straffälle werden meist durch kantonale Gerichte entschieden, Art. 191b Abs. 1 und 3 BV können jedoch auch durch das Bundesgericht abschließend beurteilt werden[vii].

Abgrenzend zu Deutschland, bei der zwar ebenfalls alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, Art. 20 Abs. 2 GG, ist das Schweizer Volk laut „Bundesverfassung der Souverän des Landes, also die oberste politische Instanz“[viii]. Diese Souveränität des Volkes zeigt sich auch daran, dass weitestgehend alle politischen Entscheidungen, beispielsweise Entscheidungen zur Verabschiedung von Gesetzen, durch die Bevölkerung getroffen werden und einen unmittelbaren Einfluss auf die Regierungstätigkeit nehmen[ix]. Diese Art der politischen Mitwirkung nennt sich Konkordanz- oder Referendumsdemokratie[x]. Eine weitere Unterscheidung zu Deutschland und anderen republikanisch verfassten Bundesstaaten stellt das ausgeprägte föderalistische Prinzip dar: „Die Kantone sind neben dem Volk der Verfassungsgeber des Bundes und behalten alle Aufgaben, die in der Bundesverfassung nicht explizit dem Bund zugeordnet werden“[xi].

Aus dieser Situation des absoluten Föderalismus leitet sich ab, dass die primäre Instanz zur Gesetzbildung die Kantone sind. Auch bestimmen die Kantone gemäß Art. 43 der Bundesverfassung selbst, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zuständigkeiten erfüllen. Im Gegenzug garantiert der Bund die Eigenständigkeit der Kantone. Auch belässt er den Kantonen deren Autonomie, Art. 47 Abs. 1 und 2 BV.

Generell übernimmt der Bund nur die Aufgaben, „die die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen“[xii]. Die Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes umfassen u. a. die Einschränkung verfassungsmäßiger Rechte, Gegenstand und Bemessung von Abgaben, Aufgaben und Leistungen des Bundes, Verpflichtungen der Kantone bei der Umsetzung von Bundesrechten, … Die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung von gewerberechtlichen Angelegenheiten steht nicht dem Bund, sondern den Kantonen zu. Im Gegensatz dazu ist in Deutschland, das Gewerberecht Bundes- und nicht Landesrecht. Zwar werden auf Bundesebene allgemeine Rahmenbedingungen für die Arbeitszeiten, Ruhezeiten, Überstundenregelung, Mindestlöhne etc. getroffen[xiii], aber Details für das Bewilligungsverfahren von Sicherheitsunternehmen, die in Deutschland im § 34a GewO geregelt werden, sind in der Schweiz auf die Sachebene der Polizeigesetze delegiert.

Ableitung des Gewaltmonopols aus der Bundesverfassung der Schweiz

Die schweizerische Verfassung verweist eindeutig auf das Sicherheits- und Gewaltmonopol des Bundes bzw. der Kantone. Entsprechend Art. 59 BV sorgen der Bund als auch die Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevölkerung[xiv]. Gemeinsam koordinieren sie ihre Anstrengungen im Bereich der inneren Sicherheit, Art. 57 Abs. 2 BV. Zwar verweist Art. 5 BV darauf, dass Grundlage staatlichen Handelns das Recht darstellt und dieses Handeln sowohl im öffentlichen Interesse als auch verhältnismäßig sein muss, Art. 5 Abs. 1 und 2 BV. Nachdem die Kantone souverän sind, üben sie alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind, Art. 3 BV

Aus dieser kantonalen Souveränität leitet sich ab, dass weitere Hinweise zur öffentlichen Sicherheit in den jeweiligen Kantonsverfassungen oder sonstigen kantonalen Gesetzen zu entnehmen sind, da diese Aufgabe entsprechend Art. 3 BV dem Bund nicht übertragen sind.

Es herrscht die Rechtsauffassung vor, dass aufgrund der Art. 3, 5, 59 BV für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und somit die Ausübung hoheitlicher Gewalt, im Kompetenzbereich der Kantonalen Polizei liegen, außer die spezifische Aufgabe wurde an den Bund übertragen[xv].

„Der Begriff „hoheitlich“ wird staatsrechtlich synonym für „Souveränität“ gebraucht. Im Verwaltungsrecht wird der Begriff „hoheitlich“ vom Bundesgericht wie folgt umschrieben: Ein Gemeinwesen handelt in Ausübung hoheitlicher Gewalt, wenn es einen Entscheid oder eine Verfügung treffe, wodurch eine oder mehrere Personen verbindlich und erzwingbar zu einem Handeln, Unterlassen oder Dulden verpflichtet werden können. Hoheitliches Handeln zeichne sich im Allgemeinen durch ein Subordinationsverhältnis aus“[xvi]. Bei jeder Maßnahme wie beispielsweise Befehle, Verbote, Anweisungen Erlaubnisse usw.[xvii] die ein Staat gegen seine Bürger einleitet, resultiert dies aus einem Subordinationsverhältnis. In Anlehnung an diese Ausführungen definieren u. a. die Polizeigesetze der Kantone Aargau in § 27 Abs. 2 bzw. Kanton Uri in Art. 59, dass hoheitliche Befugnisse derjenige ausübt, der gegenüber betroffenen Personen ein Handeln, Unterlassen oder Dulden durchsetzen darf.

Dem Subsidiaritätsprinzip der Schweiz folgend, ist der Bund letztlich nur in wenigen, dafür aber in wichtigen Bereichen kompetent, kriminalpolizeiliche Aufgaben wahrzunehmen, Art. 5a BV. Dieser Verantwortungsbereich wird in einigen Bundesgesetzen explizit aufgezählt, verweist aber bei der Umsetzung dieser Aufgaben auf die voraussetzende Unterstützung durch die Kantone[xviii].

Das Legalitätsprinzip leitet sich unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit nach Art. 5 Abs. 2 BV, unmittelbar ab. Der Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel, wonach Maßnahmen zur Gefahrenabwehr durch die Polizei auch dann möglich sind, „wenn der abstrakte Lebenssachverhalt in keiner spezielleren Norm eine Regelung gefunden hat“[xix], und somit im Widerspruch zum Legalitätsprinzip stehen, wurde durch das schweizerische Bundesgericht als zulässig erklärt[xx]. Dem zufolge nach muss diese Generalklausel nicht unbedingt in den Kantonalen Verfassungen oder den Spezialnormen aufgenommen werden, damit sich diese darauf berufen können. Neben den polizeilichen Generalklauseln werden auch die allgemeinen Aufgaben der Kantonspolizei in den jeweiligen Polizeigesetzen, je nach Kanton, mehr oder weniger detailliert beschrieben. Der Kanton Uri legt in den Art. 3 ff. (Polizeigesetz des Kantons Uri) die Aufgaben fest. Hiernach ist die Kantonspolizei im Allgemeinen für die öffentliche Ruhe, Ordnung und Sicherheit zuständig. Darüber hinaus ist sie unter anderem, für die sicherheits-, kriminal- und verkehrspolizeilichen Aufgaben verantwortlich[xxi], für die Strafverfolgung[xxii] und weitere Aufgaben, die ihr nach dem Gesetz übertragen sind[xxiii]. Für den Schutz privater Rechte darf die Kantonspolizei nur dann einschreiten, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig in Anspruch genommen werden kann und ohne polizeiliche Hilfe die Ausübung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert wird[xxiv].

Wirtschaftsfreiheit

Das Recht zur Gründung und zum Betrieb eines Unternehmens in der Schweiz ist in den Artikeln 27, 94 und 36 BV geregelt. Gemäß Art. 27 BV wird seitens des Bundes die Wirtschaftsfreiheit und der Zugang zu den jeweiligen Berufen gewährleistet. „Sie [Kommentar Autor: … die Wirtschaftsfreiheit … ] umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes, den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung“, Art. 27 Abs. 2 BV. Träger dieses Rechts sind alle natürlichen und juristischen Personen der Schweiz und ausländische Staatsangehörige mit Niederlassungsbewilligung[xxv]. Der Staat enthält sich in einem ersten Schritt des Eingriffs in die wirtschaftlichen Betätigungen des Einzelnen, er betreibt keine Wirtschaftslenkung und verhält sich wettbewerbsneutral[xxvi]. Abweichungen von den Grundsätzen der freien wirtschaftlichen Betätigung sind nicht generell unzulässig, vielmehr bedürfen sie einer bundesverfassungsrechtlichen Bemächtigung. Diese Eingriffsmöglichkeit des Bundes in die Grundfreiheit der wirtschaftlichen Betätigung ist in Art. 94 Abs. 4 BV geregelt[xxvii]. Ergänzend zum Art. 94 Abs. 4 BV stellt Art. 36 BV die Beschränkung von Grundrechten als zulässig dar. Generell bedarf die Einschränkung von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage, Art. 36 Abs. 1 BV. Diese müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutzbereich Dritter gerechtfertigt werden, Art. 36 Abs. 2 BV. Insgesamt darf sich jedoch am Kernbereich des eingeschränkten Grundrechts nichts ändern, Art. 36 Abs. 4 BV. Es besteht ein verfassungsrechtlicher Anspruch des „einzelnen auf freie berufliche Entfaltung, auf Zugang zum Markt und auf Teilnahme am Wettbewerb“[xxviii], jedoch kann diese Marktteilnahme mit Auflagen und Beschränkungen verbunden sein. So genießt auch die gewerbsmäßig erbrachte Gefahrenabwehr den Schutz der schweizerischen Verfassung.

Kantonale Regelungen zum gewerblichen Sicherheitsdienst

Das föderalistische und Subsidiaritätsprinzip der Schweiz sieht, wie zuvor beschrieben, vor, dass die Kantone souverän sind und die Gesetzgebungskompetenz bei diesen liegt, Art. 3 BV. Es bedarf eines jeweiligen kantonalen Gesetzes, falls die Betätigung eines Sicherheitsunternehmens bzw. der -branche mit Auflagen, wie beispielsweise Bewilligungsverfahren, Qualitätsanforderungen an die Angestellten, … verbunden sein sollen[xxix]. „Die meisten Kantone haben den Regelungsbedarf hinsichtlich der gewerblichen Sicherheitsbranche erkannt und in den vergangenen Jahren entsprechende Vorschriften erlassen. Nicht einleuchtend ist allerdings, weshalb die deutschsprachigen Kantone die Regelung in die jeweiligen Polizeigesetze integriert haben[xxx]. Damit wird die privat veranlasste Gefahrenabwehr in einen Erlass eingebettet, der die Aufgaben und Befugnisse der mittels Gewaltmonopol operierenden staatlichen Zwangsbehörden ordnet. Die hieraus resultierende Nähe zur Polizei steht im Widerspruch zur klaren Differenzierung beider Gefahrenabwehrinstitutionen“[xxxi].

Zwar kann diese „Nähe zur Polizei“ durch die Integration der Sicherheitsbranche in das Polizeigesetz eines Kantons als Widerspruch betrachtet werden. Jedoch kann dies auch als eine vermeintliche Stärke und bewusste Vorgehensweise ausgelegt werden. Polizei und der gewerbliche Sicherheitsdienst ergänzen und unterstützen sich gegenseitig und können gemeinsam zur Gefahrenabwehr beitragen.

Entgegen dieser einzelkantonalen Regelungen hinsichtlich Gründung und Betrieb von Unternehmen sieht die Bundesverfassung vor, dass Kantone miteinander Verträge abschließen dürfen. Diese Verträge können den Aufbau von gemeinsamen Organisationen und Einrichtungen vorsehen, sowie die kooperative Lösung von Belangen, die von gemeinsamem Interesse sind[xxxii]. Die Möglichkeit von vertraglichen Vereinbarungen zwischen unterschiedlichen Kantonen wird als „Konkordat“[xxxiii] bezeichnet und wird in Art. 48 BV näher definiert. Die für den Sicherheitsdienst relevanten Konkordate sind einerseits vom 18. Oktober 1996[xxxiv] und andererseits vom 12. November 2010[xxxv] (siehe auch nachfolgendes Kapitel).

Neben den bereits beschriebenen Kantonen existiert noch eine dritte Gruppe, die weder eine Regelung des gewerblichen Sicherheitsdienstes im PolG vorsieht, noch einem Konkordat beigetreten sind. Hieraus resultiert das Problem, dass Sicherheitsunternehmen ohne jegliche Regelungen am Markt des betreffenden Kantons auftreten dürfen – damit aber auch in allen anderen Kantonen aufgrund des gültigen Binnenmarktgesetzes[xxxvi]. Gemäss Wettbewerbskommission dürfen jedoch durch den Zielkanton folgende persönliche Eigenschaften des Gewerbetreibenden kontrolliert werden, ungeachtet, ob der Herkunftskanton /-land eine entsprechende Regelung vorweist:[xxxvii]

• CH- / EU- / EFTA-Bürgerrecht oder Niederlassungsbewilligung in der Schweiz.
• Handlungsfähigkeit.
• Zahlungsfähigkeit (keine fruchtlose Pfändung in den letzten 3 Jahren; keine definitiven Verlustscheine).
• Guter Leumund (Strafregisterauszug).
• Persönliche Eignung (keine Gewalt- oder Suchtneigung).
• Abschluss einer Haftpflichtversicherung (über 3 bzw. 5 Mio. CHF).
• Prüfung über die Kenntnisse des anwendbaren Rechts wie
  • kantonale Gesetzgebung
  • Konkordatsbestimmungen
  • Bundesgesetzgebung
• Eignungstest für Hundeführer.
• Einhaltung eines Gesamtarbeitsvertrags, welcher nicht allgemeinverbindlich erklärt wurde.

Das Polizeigesetz des Kantons Basel-Stadt führt unter den §§ 62 ff. die Gründungsvoraussetzungen für ein Sicherheitsunternehmen auf. Generell gilt, dass Unternehmen, die gewerbsmäßig Personen schützen, Grundstücke, Gebäude, Sachen oder dergleichen bewachen, oder als Privatdetektive auftreten, einer Bewilligung der Kantonspolizei bedürfen[xxxviii]. Die Bewilligung durch die Kantonspolizei verleiht jedoch keine hoheitlichen Befugnisse[xxxix]. Entsprechend § 63 Abs. 4 ist für die Gründung eines Sicherheitsunternehmens eine Haftpflichtversicherung abzuschließen. Nähere Angaben hinsichtlich der Versicherungssumme etc. sind dem Gesetz nicht zu entnehmen. Falls sich die Tätigkeiten des Sicherheitsdienstes mit den Aufgaben der Kantonspolizei überschneiden sollten, sind die geplanten oder bereits getroffenen Maßnahmen und besondere Vorkommnisse der Polizei, mitzuteilen[xl]. Weiterhin muss das Sicherheitsunternehmen alle Aktivitäten unterlassen, die die Erfüllung der kantonspolizeilichen Aufgaben beeinträchtigen könnten[xli]. Bei einer möglichen Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung kann die Polizei das Ausführen dieser Tätigkeit unterbinden. Einzugsvoraussetzungen der Bewilligung werden in § 65 näher beschrieben. Die Untersagung ist unter anderem zulässig, wenn die Betreiber des Unternehmens zu berechtigen Klagen Anlass geben[xlii]. Voraussetzungen für die Genehmigung von Veranstaltungen werden im § 66 näher erläutert. § 67 legt Restriktionen fest, falls Alarmanlagen, die durch private Errichter installiert wurden, zur Polizei aufgeschaltet werden sollen. Im § 68 Abs. 2 wird der Kantonspolizei die Möglichkeit eingeräumt, privaten Organisationen mit polizeilichen Aufgaben zu betrauen, wenn diese unter Aufsicht und Leitung der Polizei stehen[xliii].

Das Polizeigesetz des Kantons Uri ist bezüglich Bewilligungsvoraussetzung, Erteilung und Entzug der Genehmigung im Gegensatz zum Polizeigesetz Basel-Stadt detaillierter. Einer Bewilligung bedürfen nicht nur die klassischen Sicherheitstätigkeiten, wie Bewachung von Personen, Sachen, Grundstücken etc. oder Privatdetektive, sondern auch Alarmempfangszentralen und auch solche Unternehmen, die im Auftrag des Gemeinwesens Sicherheitsaufgaben wahrnehmen[xliv]. Einen Antrag auf Bewilligungserteilung kann eine natürliche Person oder der Vertreter einer juristischen stellen, wenn diese Person

• handlungsfähig,
• Staatsbürger der Schweiz ist, oder über eine Niederlassungsbewilligung verfügt,
• in den vergangenen fünf Jahren vor Bewilligungsersuch nicht wegen bestimmter im Gesetz aufgeführten Straftaten verurteilt wurde,
• über einen guten Leumund verfügt,
• eine ausreichende Haftpflichtversicherung vorweisen kann und
• ihren Aufgaben entsprechend ausgebildete Sicherheitsmitarbeiter vorweisen kann[xlv].

Andere Kantone, wie beispielsweise Aargau, verfügen neben den Reglementierungen in den Polizeigesetzen, in diesem Fall § 57 PolG Aargau, noch über zusätzliche Anweisungen hinsichtlich der Gründungsvoraussetzungen des Unternehmens, Qualifikationen, Firmenausweis, … [xlvi].

Konkordate über gewerbliche Sicherheitsunternehmen / Bundesverordnung

Inhaltlich am ausführlichsten und über die in den möglichen Polizeigesetzen angeführten Hinweise zur Gründung und Betrieb eines Sicherheitsunternehmens hinausgehend, sind die zwei in der Schweiz vorherrschenden Konkordatserklärungen:

1. Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen, ausgearbeitet von der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren – KKJPD –, vom 12. November 2010, sowie
2. Konkordat über die Sicherheitsunternehmen, ausgearbeitet von Conférence latine des Chefs des Départements de justice et police – CES –, vom 18. Oktober 1996[xlvii]

Beide Konkordate beinhalten im Wesentlichen die Inhalte des deutschen § 34a GewO und der deutschen Bewachungsverordnung.

Neben den bisher bekannten Bestimmungen aus den Polizeigesetzen von Basel-Stadt und Uri, sieht das Konkordat der KKJPD vor, dass eine Bewilligung weiterhin für Sicherheitstransporte (Häftlingstransporte, Güter, Wertsachen), sowie Kontroll- und Aufsichtsdienste (Zutrittskontrollen, Absperrdienste, Fahrzeugkontrolle) notwendig ist, Art. 3 Abs. 1a Konkordat der KKJPD. Hinsichtlich der Bewilligungsvoraussetzungen muss die antragstellende Person weiterhin über eine erfolgreich absolvierte theoretische Grundausbildung für private Sicherheitsangestellte verfügen, Art. 5 Abs. 1c und 11 Konkordat der KKJPD. Die Betriebshaftpflichtversicherung wird in Art. 5 Abs. 3a mit drei Millionen Schweizer Franken festgelegt. Abs. 3b setzt weiterhin voraus, dass die Sicherheitsangestellten eine hinreichende Basisqualifikation für die ihnen übertragenen Aufgaben vorweisen können und regelmäßig weitergebildet werden. Der Einsatz von Diensthunden, die Qualifikation der Hundeführer und Prüfungen der Tiere werden im Art. 6 und 11 spezifiziert. Die Erteilung der Bewilligung erfolgt auf drei Jahre, wird mittels eines Legitimationsausweises (siehe Anhang) bestätigt und kann auf Gesuch entsprechend verlängert werden. Die Bewaffnung eines Sicherheitsmitarbeiters richtet sich nach den Bestimmungen des Bundes bzw. der Kantone, Art. 14 Konkordat der KKJPD.

Der Status hinsichtlich der Anerkennung des Konkordats der KKJPD ist, dass alle deutschsprachigen Kantone die Absicht erklärt haben, diesem beizutreten[xlviii]. Die KKJPD geht davon aus, dass das Konkordat am 01.01.2016 in Kraft gesetzt wird[xlix].

In der „Verordnung über den Einsatz privater Sicherheitsfirmen durch den Bund“ vom 31. Oktober 2007 werden Mindestvoraussetzungen festgelegt, die eine Beauftragung dieser Unternehmen betreffen, sofern der Bund gesetzlich ermächtigt ist, Schutzaufgaben zu übertragen[l]. Geregelt werden unter anderem die Anforderungen an private Sicherheitsfirmen, Ausbildung der Mitarbeiter, Ausrüstung des Personals, Schusswaffentragebewilligung, aber auch die mögliche Übertragung von polizeilichen Maßnahmen auf Private.

Die Sicherheitsbranche in der Schweiz

„In den letzten Jahren hat sich die Anzahl der in diesem Bereich tätigen Unternehmen und Personen markant erhöht. Gemäß den Angaben des Bundesamtes für Statistik existierten 1991 in der Schweiz 251 Betriebe. 1995 stieg die Zahl auf 310 und 1998 verzeichnete die gewerbliche Gefahrenabwehr mit 378 Unternehmen einen neuen Höchststand“[li]. 12 Jahre später hat sich die Anzahl der Unternehmen fast verdoppelt. Im Jahr 2010 erbrachten 637 Unternehmen mit 17.742 Mitarbeitern gewerblich erbrachte Sicherheitsdienstleistungen[lii]. Dies entspricht einem Verhältnis von einem Sicherheitsmitarbeiter auf 636 Einwohner der Schweiz[liii].

Zu den klassischen Aufgabenfeldern des Sicherheitsdienstes in der Schweiz zählen:[liv]

• Objektschutz, Revierdienste und Interventionsfahrten, Streifengänge im halböffentlichen Bereich, wie beispielsweise Shoppingmalls oder Bahnhöfe
• Ordnungs- und Veranstaltungsdienste
• Wert- und Geldtransport
• Personenschutz
• private Ermittlungsdienste
• Ggf. Einsatz und Einbau von Sicherheitstechnik

In Erweiterung zum Nachbarland Deutschland führen gewerbliche Sicherheitsunternehmen u. a. folgende Dienstleistungen aus:[lv]

• Streifengänge im öffentlichen Bereich
• Kontrolle des ruhenden und Regelung des fahrenden Verkehrs
• Verkehrslenkungen
• Gefangenentransport
• Strafvollzugsanstalten
• Asylempfangsstationen
• Gemeindepolizeidienste
• Drogenanlaufstellen

Um die in den einzelnen Kantonen unterschiedlichen Reglementierungen zur Anstellung und Ausbildung der gewerblichen Sicherheitsmitarbeiter weitestgehend zu standardisieren, wurde durch die marktdominierenden Sicherheitsunternehmen in der Schweiz ein branchenspezifischer Verband gegründet. Der Verband Schweizerischer-Sicherheitsdienstleistungsunternehmen (VSSU) wurde 1996 durch fünf Unternehmen[lvi] gegründet. Ca. 15.500 Sicherheitsmitarbeiter sind in diesem organisiert[lvii]. Wesentliche Aufgaben des VSSU sind unter anderen:

• Entwicklung und Standardisierung eines Gesamtarbeitsvertrages – GAV –für die Sicherheitsbranche. Der GAV regelt insbesondere die Anstellungsbedingungen der voll- und teilzeitbeschäftigten Mitarbeiter. Mit dem Bundesratsbeschluss … wurde der vom VSSU und der Gewerkschaft UNiA[lviii] ausgearbeitete Gesamtarbeitsvertrag auf Gesetzesstufe gestellt[lix]. Alle Mitglieder des VSSU, sowie alle Unternehmen, welche mehr als 10 Angestellte beschäftigen, sind gemäß Bundesratsbeschluss verpflichtet, den Gesamtarbeitsvertrag einzuhalten“[lx]. Im GAV werden Rahmenbedingungen für die Anstellung, wie Probezeit, Kündigungsfristen, jährliche Arbeitszeiten, Mehrarbeitszeiten, Basisausbildung[lxi], arbeitsfreie Tage, Urlaub, zuschlagspflichtige Zeiten und Mindestlöhne für unterschiedliche Tätigkeiten festgelegt.
• Etablierung eines einheitlichen schweizerischen Berufsbildes für die Sicherheitsbranche, wie beispielsweise die Berufsprüfung zum Fachmann / Fachfrau für Sicherheit und Bewachung mit eidgenössischem Fachausweis. Die Lehrgangsdauer richtet sich an alle Personen des Dienstleistungssektors, die sich mit der Bewachung von Objekten oder Anlagen oder der Kontrolle des rollenden Verkehrs berufsmäßig befassen. Die 8-stündige Prüfung (5 Stunden schriftlich, 1 Stunde mündlich und 2 Stunden praktisch) entspricht einem Abschluss der allgemeinen Lehre innerhalb eines Berufsbildes[lxii]..
• Weiterhin existiert die Ausbildung mit Berufsprüfung als Fachmann / Fachfrau für Personen- und Objektschutz mit eidgenössischem Fachweis. Diese Prüfung ist für professionelle bewaffnete Personen- und Objektschützer vorgesehen[lxiii].
• Schriftliche und grafische Darstellungen zum jeweiligen Bewilligungsverfahren von Sicherheitsunternehmen, Meldepflicht der eingesetzten Mitarbeiter, Voraussetzungen zum Tragen von Waffen…  in den 26 Kantonen[lxiv] (siehe Anlage).
• Förderung der gemeinsamen Anliegen in der Öffentlichkeit, den Behörden gegenüber sowie in Kontakten zu ähnlichen Interessensbänden im In- und Ausland[lxv].

Befugnisse des gewerblichen Sicherheitsdienstes in der Schweiz

Die allgemeinen Befugnisse des gewerblichen Sicherheitsdienstes in der Schweiz entsprechen denen des Nachbarlands Deutschland. Jedoch mit dem Unterschied, dass geregelte normative Vorschriften in Form der Jedermannsrechte auf Kantons- und Bundesebene existieren, in denen diese definiert sind:

• Polizeigesetz des Kantons Aargau vom 06. Dezember 2005, § 59 Abs. 1[lxvi]: Private Sicherheitskräfte verfügen über keine hoheitlichen Befugnisse.
• Konkordat der KKJPD Art. 10:
  • Unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit dürfen die folgenden Rechte in Anspruch genommen werden:
    • Rechtfertigende Notwehr und Notstand nach Art. 15 und 17 des schweizerischen StGB
    • Selbsthilfe nach Art. 52 Obligationsrecht[lxvii]
    • Ausübung des Hausrechts
    • Vorläufige Festnahme nach Art. 218 der schweizerischen StPO
    • Sonstige Eingriffe von untergeordneter Bedeutung bei der Ausführung übertragener Staatsaufgaben
• Die Ausführungen des Konkordats des CES beschreibt die Jedermannsrechte im Art. 15, jedoch in einer rudimentären Beschreibung.
  • Sicherheitsmitarbeiter und deren Angestellte haben bei der Ausübung ihrer Tätigkeit die Gesetzgebung zu beachten.
  • Die Anwendung von Gewalt hat sich auf Notwehr oder Notstand zu beschränken.
  • Beauftragungen dürfen nicht entgegen genommen werden, falls diese im Widerspruch zur Gesetzgebung stehen oder gegen diese verstoßen.

Zusammenfassende Beurteilung des gewerblichen Sicherheitsdienstes in der Schweiz

Die Gewerbeordnung als auch das Bewilligungsverfahren für private Sicherheitsunternehmen sind in der Schweiz, im Gegensatz zu Deutschland und für die Republik Österreich, nicht einheitlich geregelt. Dies begründet sich aus der schweizerischen Konkordanzdemokratie und der Unabhängigkeit der Kantone, Art. 3 BV. Zwar ist die Gewalt der Schweiz ebenfalls in die Bereiche der gesetzgebenden, rechtsprechenden und ausführenden unterteilt, jedoch gehen alle politische Entscheidungen vom Volk und von den Kantonen aus. Die primären Aufgaben des Bundes ist der Schutz des Volkes, dessen Unabhängigkeit und Sicherheit zu wahren, Art. 2 Abs. 1 BV. Zusammen mit den Kantonen sorgt der Bund für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevölkerung, Art. 57 Abs. 1 BV. Daraus folgt, dass das Gewaltmonopol auf Seiten des Bundes und der Kantone liegt[lxviii].

Regelungen zur Freiheit der Berufswahl, Wirtschaftsfreiheit, … sind unter anderem in den Art. 27, 36, 94 BV geregelt. Basierend auf diesen verfassungsrechtlich verankerten Freiheiten steht es jedem Schweizer und ausländischem Staatsangehörigen mit Niederlassungsbewilligung frei, private Sicherheitsunternehmen zu gründen[lxix]. Jeder Kanton reglementiert die Gründungsvoraussetzungen eines Wachunternehmens individuell. Es existieren keine bundeseinheitlichen Vorschriften unter welchen Voraussetzungen ein gewerbliches Sicherheitsunternehmen betrieben werden darf. Vorschriften können ggf. den kantonalen Polizeigesetzen entnommen werden oder den ratifizierten Konkordatserklärungen, die interkantonale Vereinbarungen darstellen[lxx]. Jedoch existiert eben jene dritte Gruppe, die keine spezifischen Rahmenbedingungen für Wachunternehmen vorschreiben.

Bei der Ausübung ihres Berufes verfügen Mitarbeiter von Sicherheitsunternehmen nur über die Jedermannsrechte. Eine Übertragung von hoheitlichen Aufgaben ist je nach Kanton bereits in den Polizeigesetzen definiert[lxxi] und vorgesehen. Die Delegation beschränkt hoheitlicher Dienste ist nach entsprechender Ausbildung unter der Aufsicht der Polizei und je nach Kanton nach entsprechender Vereidigung möglich[lxxii].

In der Schweiz führen die Sicherheitsunternehmen neben den klassischen Aufgaben der Branche auch zunehmend Kontrollen des ruhenden und Regelung des rollenden Verkehrs, Gefangenentransporte oder die Überwachung von auszunüchternden Personen im Polizeigewahrsam durch[lxxiii].

Ablaufdiagramm Bewilligungsverfahren im Kanton Aargau, Schweiz

Weitere Artikel:

• Quo Vadis gewerblicher Sicherheitsdienst? - Teil1

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Quellen

[i] Vgl. www.wikipedia.org/wiki/schweiz, Stand 22.12.2012; www.wikipedia.org/wiki/oesterreich, Stand 22.12.2012, www.wikipedia.org/wiki/deutschland, Stand 22.12.2012.

[ii] Vgl. Haller, W., Kölz, A. (2004), S. 217, 280.

[iii] Art. 148 Abs. 1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (nachfolgend BV).

[iv] http://www.admin.ch/org/polit/00054/, Stand 25.11.2012; vgl. auch Art. 149 Abs. 1. BV.

[v] Vgl. Art. 150 Abs. 1 und 3 BV; vgl. http://www.admin.ch/org/polit/00054/, Stand 25.11.2012.

[vi] Art. 188 Abs. 1 BV.

[vii] Vgl. Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz

[viii] http://www.admin.ch/org/polit/00054/, Stand 25.11.2012; vgl. auch Art. 1 BV.

[ix] Vgl. www.wikipedia.org/wiki/schweiz, Stand 25.11.2012.

[x] Vgl. Haller, W., Kölz, A. (2004), S. 217.

[xi] www.wikipedia.org/wiki/schweiz, Stand 25.11.2012.

[xii] Art. 43a Abs. 1 BV.

[xiii] Vgl. Schweizerisches Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel; vgl. Verordnung über die in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.

[xiv] Vgl. Art. 57 Abs. 1 BV.

[xv] Vgl. Art. 4 Abs. 1 Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit; vgl. Mohler, M. (1999), S. 515, Rd. 21.

[xvi] Glaus, B. (2005): o. S.

[xvii] Ebenda.

[xviii] Vgl. Mohler, M. (1999), S. 508, Rd 7, 8.

[xix] Zeitler, S., Trurnit, C. (2010), S. 36, Rd 149.

[xx] Vgl. Müller, J. (o. J.), RZ 122.

[xxi] Vgl. Art. 4 Abs. 1 a PolG des Kantons Uri.

[xxii] Vgl. Art. 4 Abs. 1 b PolG des Kantons Uri.

[xxiii] Vgl. Art. 4 Abs. 1 g PolG des Kantons Uri.

[xxiv] Vgl. Art. 4 Abs. 2 PolG des Kantons Uri.

[xxv] Vgl. http://www.ivr.uzh.ch/institutsmitglieder/biaggini/cont/BlockFRWiF.pdf, Stand 13.12.2012.

[xxvi] Vgl. http://www.ivr.uzh.ch/institutsmitglieder/biaggini/cont/BlockFRWiF.pdf, Stand 13.12.2012.

[xxvii] „Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Maßnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regelrechte begründet sind“, Art. 94 Abs. 4 BV.

[xxviii] http://www.ivr.uzh.ch/institutsmitglieder/biaggini/cont/BlockFRWiF.pdf, Stand 13.12.2012., vgl. Mohler, M. (1999), S. 518 Rd 27.

[xxix] vgl. Mohler, M. (1999), S. 520 Rd 28.

[xxx] Anmerkung des Autors: Siehe u. a. §§ 57 – 60 Gesetz über die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit des Kantons Aargau vom 01. Januar 2011; Art. 26 – 28 Polizeigesetz des Kantons Schaffhausen vom 21. Februar 2000, §§ 31, 32 Polizeiverordnung des Kantons Schaffhausen; Art. 60 – 64 Polizeigesetz des Kantons Uri.

[xxxi] Vgl. Gamma, M. (2001), S. 79.

[xxxii] Vgl. Uhlmann, F., Zehnder V. (2011), S. 9.

[xxxiii] „In der Schweiz wird ein Vertrag zwischen Kantonen Konkordat genannt. Die Bedeutung von interkantonalen Konkordaten ergibt sich durch den Föderalismus in der Schweiz, in dem in manchen Politikbereichen wie z. B. der Bildungspolitik oder im Strafvollzug nicht der
Bund, sondern die Kantone zuständig sind. Durch die Konkordate werden gewisse kantonale Gesetze und Verordnungen vereinheitlicht, ohne dass es dazu eines nationalen Gesetzes bedarf. Konkordate können zwischen einzelnen wenigen, aber auch zwischen allen Kantonen abgeschlossen werden. Sie müssen in allen Kantonen separat durch den normalen Gesetzgebungsprozess politisch abgesegnet werden“. http://de.wikipedia.org/wiki/Interkantonales_Konkordat, 03.12.2012.

[xxxiv] Conférence latine des Chefs des Départements de justice et police (1996), o. S.

[xxxv] Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (2010), o. S.

[xxxvi] Art. 1 Bundesgesetz über den Binnenmarkt, vgl. Schreiben der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und –direktoren an die Kantonsregierungen, 02. Februar 2011, 049912.02, sl.

[xxxvii] Vgl. Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz

[xxxviii] Vgl. § 62 Abs. 1 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt.

[xxxix] Vgl. § 62 Abs. 2 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt.

[xl] Vgl. § 64 Abs. 1 Nr. 1 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt.

[xli] Vgl. § 64 Abs. 1 Nr. 2 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt.

[xlii] Anmerkung des Autors: Das Bundesgericht entzog dem Betreiber eines Genfer Sicherheitsunternehmens die Bewilligung trotz Vorliegen eines Leumundszeugnisses, da dieser Mitglied einer Sekte war. Das kantonale Justiz- und Polizeidepartement sah in der Mitgliedschaft eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Dem Bewilligungsentzug durch die kantonale Behörde wurde seitens des Bundesgerichts statt gegeben. Vgl. BGE, Beschloss vom 02.09.1997, RDAF 1998, 172., vgl. Gamma, M. (2001), S. 84.

[xliii] Vgl. § 68 Abs. 2 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt. Anmerkung hierzu des Autors: Im Abs. 2 wird ausdrücklich nicht der Begriff „privates Sicherheitsunternehmen“ angeführt sondern „private Organisation“.

[xliv] Vgl. Art. 60 PolG des Kantons Uri.

[xlv] Vgl. Art. 61 PolG des Kantons Uri.

[xlvi] Vgl. Departement Volkswirtschaft und Inneres, Tätigkeit der privaten Sicherheitsdienste.

[xlvii] Anmerkung des Autors: Dem CES sind zum Stand 1999 folgende Kantone beigetreten: Genf, Freiburg, Neuenburg, Jura, Waadt und Wallis; vlg. Mohler, M. in Ottens, Olschok, Seiite 519 Rd. 28

[xlviii] Vgl. http://www.zh.ch/internet/de/aktuell/news/medienmitteilungen/2012/118-2_konkordat_sicherheitsdienstleistungen.html, Stand 03.12.2012.

[xlix] Vgl. Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz

[l] Vgl. Art. 1 Abs. 1 Verordnung über den Einsatz privater Sicherheitsfirmen durch den Bund.

[li] Gamma, M. (2001), S. 74.

[lii] Vgl. CoESS (2011), S. 122.

[liii] Anmerkung des Autors: Das Verhältnis von Sicherheitsmitarbeiter zur Bevölkerung in der BRD beträgt: 1/484, in Österreich 1/523. Somit hat die Schweiz ein um 31% geringeres Verhältnis als in Deutschland. Vgl. CoESS Facts & Figures 2011, Confederation of European Security Services, Belgium. Beim CoESS handelt es sich um den europäischen Dachverband der Sicherheitsunternehmen und ein Organ der Europäischen Union. Der Verband befasst sich mit der Entwicklung und Koordination der rechtlichen Grundlagen, der Aus- und   Weiterbildung und weiteren Aspekten des gewerblichen Sicherheitsdienstes, vgl. http://www.vssu.org, Stand 06.12.2012. Siehe auch Anlage 2.

[liv] Vgl. Gamma, M. (2001), S. 74; vgl. Mohler, M. (1999), S. 528 Rd. 47.

[lv] Vgl. Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz

[lvi] Anmerkung des Autors: Securitas AG, Protectas SA, Wache AG, MAT SECURITAS EXPRESS AG und Certas AG

[lvii] Vgl. Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz

[lviii] Anmerkung des Autors: Gewerkschaft der Arbeitnehmenden in Industrie, Gewerbe, Bau und privatem Dienstleistungsbereich.

[lix] Vgl. Bundesratsbeschluss über die Allgemeinverbindlicherklärung des Gesamtarbeitsvertrages für die private Sicherheitsdienstleistungsbranche (2008), S. 1.

[lx] http://www.vssu.org/GAV/DefinitionGAV/tabid/200/Default.aspx, Stand 08.12.2012.

[lxi] Anmerkungd es Autors: Jährlich mindestens 20 Stunden für Mitarbeiter im Bereich Bewachung, Objekt- und Personenschutz, Alarmzentralen, Flughafensicherheit und Werttransport

[lxii] Vgl. http://www.vssu.org/Fachausweisprüfungen/PersonenundObjektschutz/Berufsinformation/tabid/222/language/de-CH/Default.aspx, Stand 08.12.2012.

[lxiii] Vgl. Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz

[lxiv] Vgl. http://www.vssu.org/SicherheitinderSchweiz/GesetzlicheBestimmungen/Kantone/tabid/88/language/de-CH/Default.aspx?kanton=BE, Stand 08.12.2012.

[lxv] Vgl. Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz

[lxvi] Anmerkung des Autors: Weiterhin beinhalten unter anderem die Polizeigesetze der folgenden Kantone diesen Hinweis: § 62 Abs. 4 PolG Basel-Stadt, Art. 59 Abs. 2 PolG Uri, § 31 Abs. 1 PolG Luzern.

[lxvii] Art. 52 Bundesgesetz betreffend des Schweizerischen Zivilgesetzbuches.

[lxviii] Vgl. Glaus B. (2005), o. S.

[lxix] Vgl. http://www.ivr.uzh.ch/institutsmitglieder/biaggini/cont/BlockFRWiF.pdf, Stand 01.01.2013.

[lxx] Vgl. Steinlin, S. (2011), S. 38.

[lxxi] Vgl. § 68 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt.

[lxxii] Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz

[lxxiii] Vgl. Interview Romano, B., Lederer, U. (2012), Interview vgl. Korrektur Manner, W. (2013) zu diesem Aufsatz.