Gewerbe- und steuerrechtliche Auskünfte an die Polizei
Dürfen Hintergrundinformationen dieser Art von der Polizei ermittelt werden?
Teil 2
Von Thomas Lenz
Übermittlungsbefugnisse der Finanzbehörden
Die bei den Finanzbehörden vorliegenden Erkenntnisse über Gewerbetreibende unterliegen dem Steuergeheimnis. Gleiches gilt für steuerrechtliche Erkenntnisse, die bei Ordnungsbehörden vorliegen. Die Regelung des § 30 AO ist insoweit abschließend und statuiert in Absatz 1 das Steuergeheimnis. Die Offenbarung solcher Erkenntnisse ist nur in den in §§ 30, 31a, 31b AO vorgesehenen Fällen zulässig.
Das Steuergeheimnis nach § 30 AO ist ein qualifiziertes Amtsdelikt und geht den Regelungen der Datenschutzgesetze vor. Es schützt alle Verhältnisse eines anderen (§ 30 Abs. 2 Nr. 1 AO) und fremde Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse (§ 30 Abs. 2 Nr. 2 AO), die in einem Verfahren (auch Steuerstrafverfahren) oder aus anderem Anlass bekannt geworden sind (§ 30 Abs. 2 AO). Unter fremden Verhältnissen ist jede Kenntnis zu verstehen, die die Finanzbehörde über eine natürliche oder juristische Person haben kann, selbst die Tatsache, dass ein Steuerpflichtiger überhaupt bei einer Finanzbehörde steuerlich geführt wird. Zu den Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen zählen alle Tatsachen und Lebenssachverhalte, die im engen Zusammenhang mit dem geschäftlichen Ablauf stehen. Der Begriff ist weit zu fassen. Es reicht, dass die o.g. Fakten anderen Personen nicht ohne weiteres zugänglich sind.
Für die hier vorliegende Fallkonstellation kommen nur wenige Tatbestände der o.g. Bestimmungen in Betracht. So erlaubt § 31a AO nur Mitteilungen zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung und des Leistungsmissbrauchs und kann daher nur im Einzelfall zutreffen. § 31b AO lässt die Offenbarung von nach § 30 geschützten Verhältnissen zur Bekämpfung der Terrorismuskriminalität und zur Verfolgung von § 261 StGB zu und dürfte für die vorliegende Fragestellung regelmäßig nicht anwendbar sein. Für die allgemeine Informationserhebung im Rahmen der Bekämpfung der Rockerkriminalität sind die beiden Vorschriften daher nicht geeignet.
Nach § 30 (4) Ziff. 2 AO dürfen Daten, die unter das Steuergeheimnis fallen, nur in den Fällen offenbart werden, in denen dies durch Gesetz ausdrücklich zugelassen ist. „Ausdrücklich“ bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die entsprechende Gesetzesvorschrift auf § 30 AO Bezug nimmt. Das ist im POG nicht der Fall, so dass eine Anwendung von § 30 (4) Ziff. 2 AO i.V.m. § 34 POG nicht in Betracht kommt.
§ 30 (4) Ziff. 5 AO lässt eine Offenbarung von Steuergeheimnissen zu, wenn für sie ein zwingendes öffentliches Interesse besteht. Dieses ist namentlich dann gegeben, wenn Verbrechen und vorsätzliche schwere Vergehen gegen Leib oder Leben oder gegen den Staat und seine Einrichtungen verfolgt werden oder verfolgt werden sollen (Buchstabe a). Die Buchstaben b und c statuieren weitere Voraussetzungen, die aber nicht auf die vorliegende Fallkonstellation zutreffen. Eine Übermittlungsbefugnis zur Gefahrenabwehr scheint damit nicht zu bestehen. Das hängt mit der Bedeutung dieses Geheimnisses zusammen: "Das Steuergeheimnis ist das Gegenstück zu den weitreichenden Auskunfts- und Mitwirkungspflichten des Steuerpflichtigen und anderer Personen im Besteuerungsverfahren [...]. Es soll verhindern, dass Verhältnisse des Steuerpflichtigen, die er in Erfüllung steuerlicher Pflichten gemacht hat, zu anderen als steuerlichen Zwecken verwendet werden ...]. Neben dem Schutz der Interessen des Steuerpflichtigen dient das Steuergeheimnis auch dem öffentlichen Interesse. Es soll die Bereitschaft der Steuerbürger zur wahrheitsgemäßen Offenlegung steuerlicher Sachverhalte fördern".
Im Ergebnis dürfen der Polizei regelmäßig keine personenbezogenen Daten zu steuerrechtlichen Sachverhalten für Zwecke der Gefahrenabwehr mitgeteilt werden.
Übermittlungsbefugnisse der Ordnungsbehörden nach dem POG
Falls personenbezogene Daten der betreffenden Zielgruppe nicht aus gewerberechtlicher, sondern aus ordnungspolizeilicher Zuständigkeit (z.B. Einschreiten wegen Lärmbelästigungen, Vollzug des Landeshundegesetzes o.ä.) bei den allgemeinen Ordnungsbehörden vorliegen, können diese über § 34 (1) POG an die Polizei übermittelt werden. § 34 (1) POG gestattet allgemeinen Ordnungsbehörden und der Polizei, personenbezogene Daten zwischen beiden Organisationen zu übermitteln, soweit dies zur Erfüllung polizeilicher oder ordnungsbehördlicher Aufgaben erforderlich ist. Das trifft auch für Sonderordnungsbehörden wie die Gewerbeaufsichtsämter zu, da sie nach § 139b (1) S.2 GewO die Befugnisse einer Ortspolizeibehörde haben, für die das gesamte materielle Polizei- und Ordnungsrecht gilt.
Übermittlungsbefugnisse der Ordnungsbehörden nach der GewO
Drei Vorschriften der GewO regeln Datenübermittlungen an andere Behörden, unter die auch die Polizei fallen könnte: § 11 GewO als Generalnorm, § 14 GewO für Daten aus dem Gewerbeanzeigeverfahren und § 150a GewO für Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister.
§ 11 GewO Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten
§ 11 ist als Generalnorm ausgestaltet und soll der zuständigen öffentlichen Stelle die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten in sämtlichen Verfahrensabschnitten überwachungsrechtlicher Tätigkeit ermöglichen, ohne dass es etwas einer weiteren Umsetzung durch Spezialnormen bedarf. Die überwachungsrechtliche Tätigkeit der Gewerbe bezieht sich z.B. auf erlaubnispflichtige- und überwachungsbedürftige Gewerbezweige (im stehenden Gewerbe §§ 30 ff, § 38) durch Wahrnehmung der in § 29 niedergelegten Auskunfts- und Nachschaubefugnisse einschließlich Einsichtnahme in etwaige auf Grund der Buchführungspflichten vorzunehmenden Aufzeichnungen.
Nach § 11(1) Satz 1 dürfen personenbezogene Daten erhoben werden, soweit diese zur Beurteilung der Zuverlässigkeit und der übrigen Berufszulassungs- und ausübungskriterien bei der Durchführung oben erwähnten gewerberechtlichen Vorschriften und Verfahren erforderlich sind. Qualität und Umfang der von den zuständigen Behörden erhobenen personenbezogenen Daten sind also höchst unterschiedlich und hängen sehr stark vom ausgeübten Gewerbe der Zielperson ab. Nicht überwachungsbedürftige Gewerbetätigkeiten und/oder solche, bei denen Daten zur Beurteilung der Zuverlässigkeit und der übrigen Berufszulassungs- und ausübungskriterien von geringerer Bedeutung sind (z.B. Getränkehandel) erfordern nur wenige personenbezogene Daten. Entsprechend wenig kann die Polizei mit einer Anfrage abschöpfen.
Im Einzelfall sind Identifizierungsdaten (Name, Geburtsdaten, Anschrift einschl. Telefonnummer), beruflicher Werdegang (Art, Beginn oder Ende früherer Tätigkeiten, Anzahl der Beschäftigen, Vorliegen der für den Gewerbebetrieb erforderlichen Erlaubnisse u.a.), oder Daten zum Leumund (anhängige Gewerbeverfahren, Erkenntnisse der IHK, der Handelskammer, anderer Behörden wie Finanzamt, Jugendamt, Ausländeramt, Polizei, Staatsanwaltschaft o.a.) vorhanden.
Nach der Gesetzesbegründung ist davon auszugehen, dass i.d.R. Daten zur persönlichen Identifizierung und zum beruflichen Werdegang vorliegen, so dass nur ausnahmsweise ergänzende Erhebungen, überwiegend zum Komplex des Leumundes nötig und zulässig sind.
Die Datenerhebung nach § 11(1) Satz 1 bezieht sich vorwiegend auf Daten des Gewerbetreibenden, denn ihm soll eine Erlaubnis erteilt, widerrufen oder zurückgenommen, das Gewerbe untersagt usw. werden. Andererseits sind aber auch Fallgestaltungen denkbar, in die andere Personen so stark involviert sind, dass auch ihre Daten entscheidungserheblich sind, „wobei sich diese Verknüpfung aus dem Gesetz selbst oder aus der Sache ergeben kann: z.B. der Betriebsleiter bei der Erteilung der Maklererlaubnis [...], der gesetzliche Vertreter juristischer Personen, da diese ohne natürliche Person nicht agieren können, der Ehegatte bei einem Strohmannverhältnis, der unzuverlässige Dritte, dem der Gewerbetreibende einen maßgeblichen Einfluss auf die Geschäftsführung eingeräumt hat" . Auch aus diesen Ausführungen wird deutlich, dass der Datenbestand der Ordnungsbehörden begrenzt ist und nur in bestimmten Fällen personenbezogene Daten Dritter zu erwarten sind. Daten zu Geschäftsbeziehungen, Kunden o.ä. sind bei diesen Auskunftsersuchen eher unwahrscheinlich.
Die strikte Zweckbindung (Bekämpfung gewerberechtlicher Gefahren) schließt aus, dass die Ordnungsbehörden die Datenerhebung in einem von der Polizei erwünschten Umfang vornimmt. § 11 GewO wurde unter strengen datenschutzrechtlichen Vorgaben als in sich abgeschlossene Spezialnorm konzipiert, die einen Rückgriff auf das allgemeine Datenschutzrecht oder andere Rechtsvorschriften nur gestattet, wenn dies ausdrücklich vorgesehen ist. Das ist in § 11 (1) Satz 3 GewO der Fall, wonach der Vorrang bereichsspezifischer Datenschutzvorschriften, z.B. das Steuer- und Sozialgeheimnis (§ 30 AO, § 35 SGB I) gewahrt bleibt.
Übermittlungsbefugnisse regelt § 11 in den Absätzen 5 und 6. Die Übermittlungsbefugnis nach Abs. 5 S. 1, bzw. S. 2 setzt quasi voraus, dass die gewerberechtliche Entscheidung mit der Hilfe dieser Stellen de facto umgesetzt werden soll und sie deswegen diese Daten benötigt. Damit kommt eine Datenübermittlung an die Polizei nach Absatz 5 nur in den wenigen Ausnahmefällen in Betracht, in denen die Polizei die Umsetzung gewerberechtlichen Entscheidung (z.B. Untersagung) mit unterstützen soll.
§ 11 (6) bestimmt, dass für die Übermittlung von Daten nach Abs. 1 für andere als die in Abs. 5 genannten Zwecke die Datenschutzgesetze der Länder gelten. Im Landesdatenschutzgesetz RP (LDSG) bestimmt § 14 (1), dass die Übermittlung personenbezogener Daten an öffentliche Stellen zulässig ist, wenn sie zur rechtmäßigen Erfüllung der Aufgaben der übermittelnden Stelle oder der Stelle, der die Daten übermittelt werden, erforderlich ist (Ziff. 1) und die Voraussetzungen vorliegen, die eine Verarbeitung nach § 12 (4) oder § 13 (2) Nr. 2 oder 3 LDSG zulassen würden. § 12 (4) LDSG erlaubt die Erhebung personenbezogener Daten bei Dritten u.a. in Ziff. 4 dann, wenn dies zur Abwehr erheblicher Nachteile für das Gemeinwohl oder einer sonst unmittelbar drohenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist. § 13 (2) LDSG erlaubt das Speichern und Nutzen personenbezogener Daten für andere Zwecke u.a. in Nr. 2 dann, wenn dies zur Bekämpfung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten u.a. erforderlich ist. Welche der beiden Alternativen, § 12 (4) oder § 13 (2) Nr.2 LDSG jeweils zutrifft, hängt von den im Einzelfall bereits vorliegenden Erkenntnissen bzw. dem konkreten Abfragezweck ab. Es erscheint aber sachgerecht anzunehmen, dass sich eine Übermittlungsbefugnis in vielen Fällen aus § 11 (6) GewO i.V.m. § 14 (1) LDSG ergeben könnte.
§ 14 GewO Anzeigepflicht
§ 14 GewO regelt die Anzeigepflicht im stehenden Gewerbe. Die Bestimmung verfolgt primär den Zweck, der zuständigen Behörde Aufschluss über die Zahl und Art der in ihrem Bezirk vorhanden stehenden Gewerbebetriebe zu geben und eine wirksame Überwachung der Gewerbeausübung zu ermöglichen. Die Anzeigepflicht besteht für alle dem stehenden Gewerbe [...] zuzurechnenden Betriebe, soweit sie nicht durch § 6 (1) vom Anwendungsbereich der Gewerbeordnung ausgenommen sind, unabhängig davon, ob sie ihre Rechtsgrundlage in der Gewerbeordnung selbst oder in gewerberechtlichen Nebengesetzen haben (z.B. Gaststättengesetz, Handwerksordnung)". Die Anzeige enthält Angaben zum Betriebsinhaber und zu vertretungsberechtigen Personen, zum Betrieb und über Erlaubnisse.
Nach § 14 (6) Satz 1 GewO dürfen die erhobenen Daten grundsätzlich nur für die Überwachung der Gewerbeausübung und für statistische Zwecke verwendet werden. Satz 2 nimmt bestimmte Daten von diesem Grundsatz aus. Die sogenannten Grunddaten (d.h. Name, betriebliche Anschrift, angezeigte Tätigkeit) sind seit dem zweiten Mittelstandsentlastungsgesetz Jedermann frei zugänglich. Zulässig sind sowohl Einzel-, als auch Gruppenauskünfte". „Die Grunddaten stehen damit Interessenten ohne jede Einschränkung zur Verfügung".
Eine Übermittlungs- und Zweckänderungsbefugnis ergibt sich aus § 14 (7) GewO. Allerdings werden die hier möglicherweise zutreffenden Voraussetzungen von Ziff. 2 (Kenntnis der Daten ist erforderlich zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder erheblicher Nachteile für das Gemeinwohl) wohl nur im Einzelfall erfüllt sein und "lassen demnach ebenfalls nur eine fallweise Übermittlung zu".
§ 14 (10) enthält ebenfalls eine zweckdurchbrechende Übermittlungsmöglichkeit der gewonnenen Daten zur Verfolgung von Straftaten sowie in durch Spezialgesetz geregelten Fällen. Da das POG insoweit keine „besondere Rechtsvorschrift“ und damit kein Spezialgesetz ist, kommt ein Rückgriff auf § 34 POG nicht in Betracht. Im Ergebnis ist eine Datenübermittlung nach § 14 (10) GewO zur Gefahrenabwehr, insbesondere zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten nicht möglich.
§ 150a GewO Auskunft an Behörden oder öffentliche Auftraggeber
Diese Bestimmung regelt die Erteilung von Auskünften aus dem Gewerbezentralregister an bestimmte Behörden und Gerichte für näher umschriebene Zwecke abschließend. Für die Einschätzung der Datenqualität aus polizeilicher Sicht ist auch hier wichtig darauf hinzuweisen, dass „alleiniger Zweck des Gewerbezentralregisters ist, den Gewerbebehörden Tatsachenmaterial an die Hand zu geben, das ihnen einen wirksameren Schutz der Allgemeinheit vor unzuverlässigen Gewerbetreibenden ermöglicht.“ Für die Polizei kommt demnach Absatz 2 Ziff. 2 in Betracht, wonach Auskünfte aus dem Register den Kriminaldienst verrichtenden Dienststellen der Polizei für Zwecke der Verhütung und Verfolgung der in § 74c (1) Nr. 1 bis 6 GVG aufgeführten Straftaten über die in § 149 (2) Nr. 1 und 2 GewO bezeichneten Eintragungen. § 74c GVG regelt die Zuständigkeit der Wirtschaftsstrafkammer. § 149 (2) erlaubt den Registereintrag in Nr. 1 von bestimmten vollziehbaren und nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen wegen Unzuverlässigkeit oder Ungeeignetheit und in Nr. 2 von bestimmten Verzichten während eines Rücknahme- oder Widerrufsverfahrens. Im Ergebnis erhält die Polizei nur in eng begrenzten Fällen Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister. Darüber hinaus werden die Daten nur im Einzelfall geeignet sein, die mit dem Auskunftsersuchen angestrebten Erkenntnisgewinne zu vermitteln.
Ergebnis
Steuerrechtliche Daten sind durch das Steuergeheimnis streng geschützt und stehen der Polizei i.d.R. zur Gefahrenabwehr nicht zur Verfügung.
Gewerberechtliche Erkenntnisse kann die Polizei nach § 26 POG i.V.m. §§ 11, 14, 150a GewO erheben, wobei Umfang und Qualität der Daten sehr unterschiedlich sein werden. Unproblematisch ist in jedem Fall die Erhebung der Grunddaten für die Gewerbeanzeige (d.h. Name, Betriebsanschrift, angezeigte Tätigkeit), da diese Angaben Jedermann offen stehen. Weitergehende Erkenntnisse sind nur dann zu erwarten, wenn die Daten zur Abwehr gewerberechtlicher Gefahren von den Ordnungsbehörden erhoben worden sind. Am ehesten könnten weitere Daten dort vorhanden sein, wo eine besondere Genehmigung erforderlich ist bzw. es sich um überwachungsbedürftiges Gewerbe handelt (§§ 30 ff GewO). In Bezug auf die Rockerkriminalität könnte dies vor allem im Bewachungsgewerbe (§ 34a GewO) der Fall sein, da hier die Ordnungsbehörden vergleichsweise umfangreiche Zuverlässigkeitsprüfungen und Datensammlungen vornehmen. So werden z.B. alle Beschäftigten des Gewerbetreibenden nach § 9 BewachV auf ihre Zuverlässigkeit überprüft.