Außengrenzschutz und Europäische Grenzpolizei - eine Phantomdiskussion

Von Bernd Walter, Präsident eines Grenzschutzpräsidiums a.D.

Die EU hat die Probleme einer kohärenten Migrationspolitik und die damit verbundenen Sicherheitsprobleme lange Zeit als problemlosen Selbstläufer empfunden, der überwiegend technokratisch in nachgeordneten Gremien ohne langfristige Zielsetzung und ernsthaftes Problemlösungsbestreben abgehandelt werden könne.
Dies änderte sich erst, als die irreguläre Migration aus den Problemzonen dieser Welt nach Europa angeblich nicht zu erwartende Dimensionen annahm und die EU und insbesondere Deutschland als Hauptzielland in eine Krise stürzte. Von allen diskutierten Lösungsmöglichkeiten avancierte der verbesserte Schutz der Außengrenzen und die Schaffung einer europäischen Grenzpolizei zum Königsweg aus der Krise und verschafft Fragen eines zeitgemäßen Grenzschutzes neue Aktualität. Die Umsetzung der Absichten hat bisher den Realitätstest nicht bestanden, denn statt Solidarität und entschlossener Problemlösung bestimmen in der EU unverändert Vorbehalte, nationale Alleingänge und Realitätsleugnung das politische Tagesgeschäft.

Die übersehenen Kollateralschäden

Frontex HQ Warsaw
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Auf dem Weg zu einem zusammenwachsenden Europa überwog von Anfang an in den Organen der Europäischen Union, aber auch in der politischen Diskussion innerhalb der beteiligten Nationalstaaten der erklärte Wille, den Reise-, Waren- und Kapitalverkehr durchgreifend zu liberalisieren und durch den weitgehenden Wegfall der Binnengrenzkontrollen ein europäisches Signal zu setzen. Artikel 67 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bestimmt primärrechtlich, dass die Union einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bildet, in dem sichergestellt ist, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Zwischenzeitlich haben der internationale Terrorismus, die Zunahme der grenzüberschreitenden Kriminalität und die Folgen der irregulären Migration sicherheitspolitisch zu ein Umdenkungsprozess geführt, in dem die Gewährleistung von Grenzsicherheit und die Verbesserung des Grenzschutzes an den Außengrenzen zum vorrangigen Bestandteil der gemeinsamen Sicherheitsgewährleistung wurden, zumal man erkannte, dass nationale Konzepte allein nicht mehr ausreichen, den neuen Risikopotenzialen zu begegnen. Zu diesen Risikopotenzialen zählen auch unkontrollierte Migrations- und Fluchtbewegungen über Staatsgrenzen und Kontinente hinweg. Sie sind zum Weltordnungsproblem Nummer eins geworden und werden die Staatengemeinschaften noch über Jahrzehnte hinweg beschäftigen, zumal die Ursachen nicht nur bestehen bleiben, sondern sich potenzieren werden. Hierzu zählen neben dem Wachstum der Weltbevölkerung die zunehmende demographische Schieflage zwischen Entwicklungs- und Industriestaaten, das weltwirtschaftliche Ungleichgewicht, ökonomische Perspektivlosigkeit, die Ausbreitung politischer Konfliktherde und innerer Krisen in der Dritten Welt, Menschenrechtsverletzungen und Bürgerkriege sowie die ökologische Verelendung weiter Teile der Erde. Das zurzeit größte Problem ist der ständig wachsende Migrationsdruck aus afrikanischen Staaten.

Europa und in Sonderheit die Europäische Union als Wohlstandsinseln sind von dieser Entwicklung besonders betroffen. Insbesondere die Lösung des Problems der irregulären Migration sowie der sich daraus ergebende Sekundärmigration stellen sich für die einzelnen Staaten Europas jedoch verschieden dar und bestimmt deren Interessenlage. Einige Staaten wie Griechenland, Spanien, Italien und die Balkanstaaten sind vor allem als Ankunfts- und Transitländer betroffen. Andere, wie z.B. Frankreich und Großbritannien, bilden aufgrund ihrer Vergangenheit einen Anziehungspunkt für irreguläre Migranten aus den ehemaligen Koloniegebieten. Deutschland ist wegen seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, der umfangreichen sozialen Leistungen, einem weltweit einzigartigen Asylsystem und nicht zuletzt wegen umfangreicher hier bereits ansässiger Migrantengruppen und ethnischen Netzwerke als Zielland besonders attraktiv. Diese Entwicklung kulminierte in der Migrationskrise 2015 und führte zu innenpolitischen Spannungen, die noch bis in die Gegenwart andauern.

Die rumänische EU-Präsidentschaft in der ersten Jahreshälfte räumte der Bekämpfung der illegalen Migration und dem grenzüberschreitenden Terrorismus vorrangige Priorität ein und forderte die Stärkung der Grenzschutzagentur Frontex und anderer Grenzschutzorganisationen, ein einheitliches Grenzsicherungsmanagement, die Stärkung des Außengrenzschutzes sowie die stärkere Berücksichtigung der Binnenwanderung. Allerdings unterstrich der polnische Repräsentant beim Europäischen Banner zur EU-Ratspräsidentschaft 2019 in Bukarest
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Polizeikongress in Berlin im Frühjahr des Jahres den Grenzschutz als primäre Aufgabe der Nationalstaaten, hob den Grundsatz der Subsidiarität hervor und billigte Frontex lediglich eine unterstützende Rolle zu. Tatsächlich aber mangelt es der EU zurzeit an einer wirksamen Strategie, um den Zustrom irregulärer Migranten über das Mittelmeer zumindest zu kontrollieren. Die Tore stehen weit offen. Zwar ist die Nutzung der zentralen Mittelmeerroute im Verlauf des Jahres 2018 um 77 Prozent zurückgegangen, stieg aber auf der westlichen Mittelmeerroute um 59 Prozent und auf der östlichen Mittelmeeroute um 90 Prozent an. Entgegen häufig kolportierter Meldungen ist die sogenannte Balkanroute nicht zum Erliegen gekommen, sondern hat lediglich ihren Verlauf geändert. Sie führt jetzt von der Türkei über Griechenland, Albanien, Montenegro und Bosnien-Herzegowina und Kroatien nach Italien, Österreich und Deutschland. Der Fokus auf die Balkanroute lässt andere Brennpunkte in den Hintergrund treten, die sich zwischenzeitlich auf die westlichen Grenze Deutschlands auswirken. So bieten Schlepperorganisationen in Niger statt der Schleusung über Libyen den Transport über eine westliche Route durch Marokko nach Spanien an. Dies schlägt sich bereits in der Statistik nieder. Die Zahl der Migranten, die auf der westlichen Mittelmeerroute Spanien erreicht, verdoppelte sich gegenüber dem Vorjahr auf 57.000. Die Migrationswege führen entweder über die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla oder über die Straße von Gibraltar Die Hauptherkunftsländer sind Marokko und die Staaten Westafrikas. Die Folgen für Deutschland: Die Aufgriffszahlen an der deutsch-französischen Grenze steigen.

Unverändert steht Deutschland im Fokus der irregulären Migration, wobei sich die Sekundärmigration innerhalb der EU zu einem zusätzlichen Problem auswächst. Die Virulenz der derzeitigen Grenzlage schlug sich auch in den Erörterungen der Innenministerkonferenz nieder. So stellte das Gremium auf seiner 206. Sitzung im Juni 2017 fest, dass kein auseichender Schutz der Außengrenzender der EU gewährleistet und die Fortführung der Binnengrenzkontrollen an der deutsch-österreichischen Grenze weiterhin erforderlich sei. Darüber hinaus wurde angeregt, dass auf Grundlage einer regelmäßigen Analyse der Flüchtlingsströme die Initiierung von Grenzkontrollen auch in anderen Bereichen der Bundesgrenzen geprüft werden muss. Bayern hielt in einer Protokollnotiz sogar die bedarfsabhängige Unterstützung der Bundespolizei bei der Grenzkontrolle durch Kräfte aller Länderpolizeien für erforderlich.

Der Instanzenweg in der EU

Grenzschutzfragen haben in den Gremien der EU eine lange Vorgeschichte. Bereits der Europäische Rat vom 14. und 15.12. 2001 in Laeken stellte fest, dass effiziente Kontrollen an den Außengrenzen der Union zur Bekämpfung von Terrorismus, Schleuserkriminalität und Menschenhandel beitragen werden. Die Kommission entwickelte bereits ein Jahr später in einem Grundsatzpapier mit dem prätentiösen Titel „Auf dem Weg zu einem integrierten Grenzschutz an den Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten“ ihre strategischen Vorstellungen und stellte fest, dass „die Sicherheit der Außengrenzen der Europäischen Union ein Kernthema für europäische Bürger Das Europa-Gebäude in Brüssel, hier noch im Umbau befindlich, ist ab 2017 Tagungsort des Europäischen Rates
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darstellt. Die Außengrenzen der Europäischen Union gelten nach wie vor-zu Recht oder zu Unrecht-als schwaches Glied des Systems, dass die innere Sicherheit der Mitgliedstaaten im Raum ohne Binnengrenzen gewährleisten soll.“

Zwischenzeitlich wurden die Seegrenzen insbesondere im Mittelmeerraum als entscheidende Schwachstelle identifiziert. Im September 2003 legte die Kommission auf Ersuchen des Rates für Justiz und Inneres den Schlussbericht einer Durchführbarkeitsstudie betreffend die Kontrollen an den Seegrenzen der Europäischen Union vor, der Grundlage für weitere konkrete Schritte sein sollte. In der Studie wurden fünf Kernpunkte genannt: Ermittlung der Migrationsrouten, Kooperation mit Drittländern, Schaffung wirksamer Koordinationsmechanismen der Mitgliedstaaten und Ermittlung geeigneter Technologien. Am 27. November 2003 nahm der Rat das „Programm mit Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung an den Seegrenzen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union“ an, der das Ziel hatte, innerhalb kürzester Zeit einen koordinierten und effizienten Grenzschutz an den Seegrenzen zu erreichen.

Das Haager Programm aus dem Jahr 2004 baute auf dem Tampere-Programm auf und skizzierte Maßnahmen der zweiten Generation zur Verstärkung der Außengrenzschutzmaßnahmen.

Der Europäische Rat griff 2010 im Stockholmer Programm „Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger“ die Aussage auf und forderte die Mitgliedstaaten und die Kommission auf zu sondieren, wie die verschiedenen Arten von Kontrollen an den Außengrenzen besser koordiniert, integriert und rationalisiert werden können. Weitere vier Jahre dauerte es, bis der Rat der Europäischen Union am 24. Juni 2014 die Strategie der Europäischen Union für die maritime Sicherheit annahm.

Die ihr im Jahre 2015 nachfolgende Europäische Migrationsagenda setzte einen vorläufigen Schlusspunkt. Waren bisher die Aktivitäten der EU-Gremien zur Bekämpfung der Schleuserkriminalität durch weitgehende legislatorische Akte zur Definition der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt sowie zur Verschärfung des strafrechtlichen Rahmens bestimmt, ging man nunmehr auf Handlungsoptionen ein. Zutreffend wird nun erkannt, dass kein Mitgliedstaat die Migrationsproblematik im Alleingang bewältigen kann, sondern dass ein neues, stärker europäisch ausgerichtetes Konzept benötigt wird. Die vorangegangenen eher abstrakten Papiere fanden ihre endgültige Ausgestaltung im Aktionsplan gegen die Schleusung von Migranten (2015-2020) allerdings bewies spätestens die Flüchtlingskrise des Jahres 2015 mit einem historischen Höchststand an Zuwanderern erneut, aber auch nachhaltiger, dass die bisherigen Systeme nur bedingt Donald Tusk (2018)
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ernstfalltauglich waren. Ein Problem, dass nach Einschätzung des EU-Ratspräsidenten Tusk so virulent ist, dass er düster gravierende Folgen für den Fortbestand des Schengenraums prognostizierte. So konnte es nicht wundernehmen, dass das Abschlusskommuniqué des Gipfeltreffens des Europäischen Rates am 17. und 18. Dezember 2015 in Brüssel zum Offenbarungseid wurde. Beklagt wurde, dass die Umsetzung der bisherigen Strategie der Eindämmung der beispiellosen Migrationsströme unzureichend sei und überdies beschleunigt werden müsse. Unerlässliche Voraussetzung sei die Wiedererlangung der Kontrolle über die Außengrenzen, um die Integrität des Schengen-Systems zu wahren.

In den Schlussfolgerungen Tagung des Europäischen Rates 28. Juni 2018 wurde erneut bekräftigt, dass ein umfassendes Migrationskonzept und wirksamere Kontrollen der Außengrenzen Voraussetzung für eine funktionierende Politik der EU sind. Man dokumentierte die Entschlossenheit, eine Wiederholung der unkontrollierte Migrationsbewegung des Jahres 2015 zu verhindern und illegale Migration über alle bestehenden und neuen Routen einzudämmen. Zudem erkannte man, dass die Sekundärmigration von Asylbewerbern zwischen den Mitgliedstaaten die Integrität des Gemeinsamen Europäischen Asylsystem und des Schengen-Besitzstandes zu gefährden droht. Die Mitgliedstaaten sollten daher alle erforderlichen internen Rechtsetzungs- und Verwaltungsmaßnahmen gegen diese Migrationsbewegungen treffen und dabei eng zusammenarbeiten.

Die Grenzschutzagentur Frontex – gestern, heute und morgen

Die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen im Schengenraum in den neunziger Jahren des vorigen Millenniums stellt insbesondere die Sicherheitsbehörden an den EU-Außengrenzen vor immense Herausforderung. Als Konsequenz aus dieser Entwicklung und zur Implementierung eines ausgewogenen Aufgaben- und Lastensharings wurde 2004 die Europäische Grenzschutzagentur Frontex eingerichtet. Der sperrige Name ist von franz. frontière exterieur abgeleitet. Die wichtigsten Aufgaben der Agentur sollten die Koordinierung der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten beim technischen und operativen Schutz der Außengrenzen, die Unterstützung einzelner Mitgliedstaaten bei Ausnahmesituationen wie z. B. rapide Zunahme der irregulären Migration, die Ausbildungsunterstützung im nationalen Bereich, die Erstellung von Risikoanalysen, die Begleitung der Forschung in einsatzrelevanten Bereichen und im Bereich der Sicherheitstechnologie sowie die Koordinierung von Rückführungsaktionen bei nicht aufenthaltsberechtigten Ausländern sein. Im Mai 2005 nahm Frontex seine Arbeit auf, im September 2007 ging das Hauptquartier in Warschau in den Wirkbetrieb. Das Budget wird von den Mitgliedsstaaten des Schengenverbundes sowie von Norwegen, Island, Irland und dem Vereinigten Königreich bestritten. Oberstes Gremium ist der Verwaltungsrat; die Agentur wird durch einen Exekutivdirektor geleitet. Er und sein Stellvertreter werden durch den Verwaltungsrat auf Vorschlag der Kommission ernannt wird. Wesentliche Einsatzschwerpunkte an den Außengrenzen waren die südlichen Seegrenzen im Mittelmeerraum, die Landgrenzen zur Ukraine und Moldawien sowie bestimmte Flughäfen. Die Einsätze an den EU-Außengrenzen erfolgen als Operationen zum Schutz Die Frontex-Armbinde
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der Land-, Luft- und Seegrenzen und werden insbesondere als gemeinsame Einsätze (Joint Operations) an wichtigen Brennpunkten, den sogenannten Focal Points durchgeführt. Das Portfolio möglicher Einsatzmaßnahmen erfuhr durch die Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (RABIT Rapid Border Intervention Teams) auf der Grundlage der Verordnung EG 863/2007 vom 11.Juli 2007 eine wesentliche Ergänzung. Von Anbeginn gab es viele Kritikpunkte: Die Zusammenarbeit wurdeals nicht zufriedenstellend bezeichnet, desgleichen die Bereitschaft, Material und Personal zur Verfügung zu stellen. Meistens muss der Einsatzstaat, in dessen Zuständigkeitsbereich der Einsatz erfolgt, die Hauptlast allein schultern.

Die Gesamtsituation im Bereich der irregulären Migration konnte die verantwortlichen Gremien auf Dauer jedoch nicht zufrieden stellen. Bereits auf seiner Tagung am 25. und 26. Juni 2015 forderte der Europäische Rat umfassende Anstrengungen zur Gesamtlösung des beispiellosen Migrationsstroms in Richtung auf das Unionsgebiet. Die Staats- und Regierungschefs folgten auf einer informellen Tagung am 23. September 2015 mit der Forderung nach der Bewältigung der dramatischen Lage an den Außengrenzen und deren stärkere Kontrolle. Das Maßnahmenbündel umfasste als wesentlichen Punkt die Weiterentwicklung von Frontex zum Europäischen Grenz- und Küstenschutz, der Anfang Oktober 2016 auf der Grundlage einer EU-Verordnung seinen Wirkbetrieb aufnahm.

Die neumodellierte Organisation ist ein Hybrid, der sich aus der Agentur selbst und den nationalen Grenzschutzbehörden sowie deren nationalen Küstenwachen zusammensetzt, soweit diese Grenzkontrollaufgaben wahrnehmen. Ferner wird eine engere Zusammenarbeit mit der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur und mit der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs angestrebt. Der neugewählte Namen soll die Aufgabenerweiterung zum Ausdruck bringen, denn die Agentur selbst ist als juristische Person mit der bisherige Grenzschutzagentur bei gleichzeitiger Kontinuität aller bisherigen Verfahren und Tätigkeiten identisch. Die gewählte Organisationsform bedeutet jedoch in der praktischen Durchführung unverändert geteilte Verantwortung und nur bedingte Einflussnahme des Exekutivdirektors, der zwar nach Art. 68 der Verordnung in der Wahrnehmung seiner Aufgaben völlig unabhängig ist, aber gleichwohl auf die Unterstützungsbereitschaft der Mitgliedsstaaten angewiesen ist. Das neu konfigurierte Aufgabenportfolio umfasst vorrangig die Ausarbeitung einer technischen und operativen Strategie zur Einführung eines integrierten Grenzschutzes auf Unionsebene, die Kontrolle des Grenzschutzes an den Außengrenzen, die Risiko- und Gefahrenanalysen an den EU-Außengrenzen sowie die technische und operative Unterstützung der Mitgliedsstaaten in Form von gemeinsamen Aktionen und Soforteinsätzen zu Grenzsicherungszwecken. Ferner die konkrete Durchführung von Maßnahmen in Situationen, in denen dringendes Handeln an den Außengrenzen geboren ist, die technische und operative Hilfe zur Unterstützung von Such- und Rettungsoperationen für Menschen in Seenot sowie die Organisation, Koordinierung und Durchführung von Rückkehraktionen.

Das Spektrum der Einsatzmaßnahmen umfasst die Überwachung der Land- und Seegrenzen, die Durchführung von Grenzkontrollen an Grenzübergängen in der ersten und zweiten Kontrolllinie, den Einsatz als Dokumentenexperten, die Bekämpfung von Kfz-Verschiebung, die Mitwirkung bei Registrierung irregulärer Migranten in den Hotspots sowie Küstenwachaufgaben.

Frontex beschäftigt rund 700 Vertragsbedienstete und 1.300 von den Mitgliedsstaaten entsandten Grenzexperten. Die Agentur setzt Flugzeuge, Patrouillenboote, Kraftfahrzeuge und technische Einsatzmittel ein, die von den Mitgliedsstaaten zur Verfügung gestellt werden. 2017 stellte Deutschland zwei Kontroll- und Streifenboote sowie 15 Streifenfahrzeuge.

Die Nagelprobe der Neuschöpfung wird jedoch darin bestehen, wie schnell sie auf Antrag eines Mitgliedsstaates oder aus eigener Initiative auf besondere Herausforderungen an den Außengrenzen wie zum Beispiel bei krisenhaftem Anstieg des Migrationsdrucks reagieren wird. Hierzu wurde ein Soforteinsatzpool Das schwedische Patrouillenboot Poseidon ist Teil der Europäischen Küstenwache
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europäischer Grenz- und Küstenwacheteams in Stärke von 1.500 Bediensteten gebildet. Aufgrund einer Erweiterung des Mandats hat die Agentur auch die Möglichkeit, in dringenden Fällen entweder auf Antrag eines Mitgliedsstaates oder auf Grundlage eines Ratsbeschlusses, wenn ein Mitgliedsstaat nicht in der Lage oder nicht gewillt ist, einzugreifen. Von einem Einsatz auch gegen den Willen eines Mitgliedsstaates, wie vorab vollmundig verkündet, ist jedoch als Folge der Einsprüche von kleineren Mitgliedsstaaten, die abermals Befürchtungen um Eingriffe in die nationale Souveränität strapazierten, nicht mehr die Rede. Nunmehr ist an Stelle einer eigentlich in Krisensituationen erforderlichen Sofortentscheidung ein langwieriges Beratungsverfahren getreten, in dem die Kommission dem Rat einen Beschluss zur Umsetzung vorschlägt, der damit die Letztentscheidung hat. Die Umsetzung des Vorschlages der Kommission durch den Rat erfolgt in Form eines Durchführungsrechtsaktes. Die Agentur soll dann die Beschlusslage in einen Einsatzplan umsetzen, wobei dem betroffenen Mitgliedsstaat eine Frist von 30 Tagen zur Umsetzung eingeräumt wird. Unter diesen Vorzeichen dürfte die zeitnahe Bewältigung von Ausnahmelage illusorisch sein; künftige Krisen sind nahezu vorprogrammiert.

Deutschlands Beitrag zu Frontex ist beträchtlich. Bei der Personalabstellung stellt Deutschland mit rund 22 Prozent das größte Kontingent, gefolgt von Rumänien, Frankreich und den Niederlanden. Beim Rückführungspool von 690 Beamten beträgt der deutsche Anteil 76 Experten. Im Jahre 2017 waren deutsche Sicherheitskräfte von Bundes- und Landespolizei und der Zollverwaltung insgesamt 41.582 Tage im Einsatz für Frontex. Die tägliche Durchschnittsstärke betrug 114 Bedienstete. Die Virulenz der Entwicklung kommt auch darin zum Ausdruck, dass die Zahl der entsandten Sicherheitskräfte von 106 Bediensteten (Gestellung ausnahmslos durch den Bund) im Jahre 2014 auf 718 im Jahre 2017 (davon 235 von den Länderpolizeien) gestiegen ist. Der Gesamtbedarf für den Bund beträgt aktuell 630 Planstellen, die im Haushaltsjahr 2017 und 2018 bereitgestellt wurden. Hauptaufgabenfelder sind neben der Grenzkontrolle der Einsatz als Dokumentenexperten und Ermittlungen bei der grenzüberschreitenden Kriminalität. Selbst für Aufgaben der Seeüberwachung in den Gebieten vor Griechenland wurden zwei Patrouillenboote der Bundespolizei See im Huckepackverfahren in das Mittelmeer verlegt. Soweit Deutschland betroffen ist, hat der Präsident der Bundespolizei, Dieter Romann, in einem Schreiben an das Bundesinnenministerium Bedenken dahingehend angemeldet, dass die ohnehin durch die Flüchtlingskrise und die Abwehr terroristischer Bedrohungen überlastete Bundespolizei überfordert sei, zumal es sich realiter unter Berücksichtigung eines Wechselkontingentes sogar um 450 Polizeibeamte handeln würde. Er forderte nicht nur eine politische Grundsatzentscheidung dahingehend, welche internationale Verpflichtungen der Bundespolizei künftig vorranging sind, sondern regte auch an, Beamte der Zollverwaltung, der Polizeien der Länder und des BKA heranzuziehen.

Als EU-Kommissar Dimitris Avramopoulus den Beginn des Wirkbetriebes der Europäischen Grenz- und Küstenwache euphorisch als „historischen Tag“ der Umsetzung des integrierten europäischen Grenzmanagements feierte, wusste er noch nicht, dass selbst Deutschland zur Gestellung des geforderten Personalkontingent kaum in der Lage war. Auch die im Jahre 2017 angenommenen Fortschrittsberichte über die Einsatzfähigkeit der Europäischen Grenz- und Küstenwache und über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda signalisierten signifikante Engpässe. Bei den jährlichen Zusagen der Mitgliedstaaten für das Jahr 2018 ergab sich, dass der Bedarf der Agentur für Einsatzkräfte an den Landgrenzen lediglich zu 49 %, für technische Einsatzmittel nur zu 45 % gedeckt wurde. Unverändert hängt aber der Erfolg aller Maßnahmen von der Qualität der Zusammenarbeit der beteiligten Organe und vom Verhalten der nationalen Behörden ab, denn eine durchgreifende Vergemeinschaftung des Außengrenzmanagements ist den Verantwortlichen bis jetzt nicht gelungen.

Da die europäischen Gremien zwischenzeitlich den Schutz der Außengrenzen als zentrale Voraussetzung für das europäische Einigungsprojekt und als vordringlichste Maßnahme zur Kontrolle einer neuen Flüchtlingskrise höchste Priorität einräumten, schlug die Kommission im September 2018 den Teilnahmestaaten vor, Frontex bis zum Jahre 2020 eine ständige Reserve von 10.000 Grenzschützer zuzuweisen. Das wären 8.500 Sicherheitskräfte mehr gegenüber dem aktuellen Bestand. Aus diesem Bestand sollten 3.000 Grenzpolizisten direkt Frontex und nicht dem Aufnahmeland unterstellt werden. Strategisches Ziel soll es sein, selbst temporäre Präsident des Bundespolizeipräsidiums, Dr. Dieter Romann
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Binnengrenzkontrollen überflüssig zu machen. Die Einsatzkräfte sollen auf Ersuchen eines Mitliedstaates oder in einer Notsituation tätig werden, wenn wegen Defizite an der Außengrenze der Schengen-Raum in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet ist. Das wäre dann der Fall, wenn ein Mitgliedstaat trotz fundierter Gefährdungsbeurteilung nicht die notwendigen Maßnahmen trifft oder die Unterstützung nicht umsetzt. Für diesen Fall sieht der Vorschlag vor, die Agentur aufgrund eines Durchführungsbeschlusses die Agentur mit der Durchführung operativer Maßnahmen zu betrauen.

Mehrere Staaten erhoben Einwände. Das Tempo wurde als zu schnell beurteilt und die anfängliche Euphorie zum Vorschlag schwand schnell. Während Österreich während seiner Präsidentschaft das Jahr 2027 als Zielvorstellung in die Diskussion einbrachte, betrachtet das deutsche Bundesinnenministerium 2025 als realistisch. Allerdings wurde auch 2020 als ambitioniert, aber machbar bezeichnet. Rumänien hingegen propagierte während seiner Ratspräsidentschaft einen personellen Aufwuchs auf einer Zeitschiene von 2021 bis 2027. EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker verlor offensichtlich die Contenance und warf den EU-Staaten in einem Interview in der „Welt am Sonntag“ eine „himmelschreiende Heuchelei“ vor. Jahrelang habe man einen besseren Schutz der Außengrenzen gefordert und nun gebe es Einwände von vielen Seiten in Hinblick auf Eingriffe in die nationale Souveränität.

So sehen insbesondere Polen und Ungarn die Gefahr von Eingriffen in Hoheitsrecht; insbesondere Ungarn bevorzug eigenständige Grenzsicherungsmaßnahmen. Zurzeit nehmen die entsandten Grenzkontrollkräfte ihre Einsatzmaßnahmen auf der Grundlage des nationalen Rechts des Einsatzmitgliedstaates, des Unionrechts und des Völkerrechts wahr. Für die Zukunft sind Durchgriffsrechte für die EU-Grenzpolizei geplant. Diese sehen die Übernahme von eigenen Hoheitsrechten an den Außengrenzen vor, die bisher ausschließlich den Mitgliedstaaten obliegen. Dafür sollen die Einsatzkräfte mit Zustimmung des jeweiligen Mitgliedstaates zur legitimen Selbstverteidigung Waffen führen dürfen. Im Ausnahmefall soll Frontex auch ohne Anfrage des Mitliedstaates den Grenzschutz selbst übernehmen dürfen. Es ist kaum anzunehmen, dass diese Entwicklung ohne Konflikte abläuft, denn die derzeitigen Erörterungen und Verhandlungen zeigen bisher keine verwertbaren Ergebnisse. Vielmehr steht zu erwarten, dass sich die bisherigen Akzeptanzprobleme noch verstärken werden und das Schlagwort „Frontex war gestern – die EU-Grenzpolizei kommt“ auf absehbare Zeit eine Wunschvorstellung bleibt. Deutschland müsste dann 1.000 statt der bisherigen 225 Grenzpolizisten abstellen, orientiert am Verteilerschlüssel zum derzeitigen Soforteinsatzpool. Hierbei wurde jedoch die Rechnung ohne den Wirt gemacht, denn die Bundespolizei wird selbst unter Rückgriff auf das Bundeskriminalamt, die Bundeszollverwaltung und die Länderpolizeien nicht in der Lage sein, unter Berücksichtigung ihrer sonstigen Aufgaben dieses Personalvolumen auf Dauer zu stellen. Nicht nur aus Polizeigewerkschaftskreisen werden Stimmenlaut, die die ministeriellen Verlautbarungen für unrealistisch halten, da sie bis jetzt nicht Bestandteil der Personal- und mittelfristigen Haushaltsplanung waren und die Kräfte prioritär für den nationalen Einsatz benötigt werden. Auch wurden einzelne Stimmen laut, die aufgrund der Negativerfahrungen der Vergangenheit das Vorgehen als gänzlich unrealistisch beurteilen. Die Bundesregierung selbst hält sich alle Optionen offen, indem sie darlegte, dass die Höhe des abzustellenden Kontingentes vom Ergebnis der laufenden Verhandlungen und eine etwaige Personalvermehrung bei den Sicherheitsbehörden von den Haushaltsverhandlungen kommender Jahre abhängig sein werden. Diese werden allerdings nach den letzten Steuerschätzungen gravierende Einsparungsmaßnahmen berücksichtigen müssen. Deutschland hat im Jahre 2017 mit 21,8 Prozent den Hauptteil an der Frontex-Finanzierung getragen. Der Betrag wird in Zukunft bedeutend höher sein, denn das Budget soll für die Jahre 2021 bis 2027 auf 11,3 Milliarden Euro aufgestockt werden. Der Entwurf der Europäischen Kommission für den Mehrjährigen Finanzrahmen berücksichtigt im Bereich Migration und Grenzmanagement diese Entwicklung. Dies könnte aber auch bedeuten, dass Finanzmittel der EU aus anderen Bereichen, z.B. aus den Struktur- und Regionalfonds umgeschichtet werden müssen. Nach anderen Quellen soll das Gesamtbudget für Grenzsicherung im Zeitraum der nächsten 20 Jahre bis zu 33 Milliarden Euro umfassen. Auch wenn die Beteiligung der Mitgliedssaaten an Maßnahmen der Agentur aus EU-Mitteln refinanziert werden, müssen in den nationalen Hauhalten Ausgleichsmaßnahmen für Sicherheitsbehörden getroffen werden, die sich an Frontex-Maßnahmen beteiligen.

Die Vision einer Europäischen Grenzpolizei – mehr Wunschdenken als realistische Option

„Predator“ wie er in den USA zur Grenzüberwachung eingesetzt wird.
© Von Tech. Sgt. Sabrina Johnson - http://www.af.mil/news/story.asp?id=123106863, Gemeinfrei, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=4546727
Die Forderung nach Einrichtung eines echten europäischen Grenzschutzes mit eigenen hoheitlichen Befugnissen sind so alt wie die Schwierigkeiten zur Gewährleistung eines effizienten Außengrenzschutz. Die dezidierteste Aussage stammt von dem Bewerber um das Amt des Kommissionspräsidenten Manfred Weber: „Wir schützen unsere gemeinsame Außengrenze. Ich will die Europäische Grenz- und Küstenwache bis 2022 mit mindestens 10.000 zusätzlichen Grenzschützern, modernster Technologie, einschließlich Drohnen und mit einem direkten Eingriffsrecht ausstatten, nur gemeinsam setzen wir dem zynischen Geschäft der Schlepper und Menschenhändler ein Ende, bekämpfen illegale Migration und helfen Menschen in Not.“

Allerdings waren alle bisherigen Erklärungen zu diesem Thema wohlfeil und haben bisher in keinem Fall den Realitätstest bestanden. Bereits in den neunziger Jahren des vorigen Millenniums scheiterten die Absichten des damaligen deutschen Innenministers Schily und seines italienischen Kollegen Scaiola zur Bildung eines einheitlich europäischen Grenzschutzkorps bereits in Statu nascendi an den vehementen Einsprüchen von Frankreich und Spanien. Es wurden zwar unterschiedliche Machbarkeitsstudien und ein Strategiepapier angefertigt, an denen unter der Federführung Italiens Deutschland, Spanien, Frankreich, Spanien und Belgien beteiligt waren und die im Jahre 2002 den Mitgliedsstaaten der EU vorgestellt wurden, dann jedoch alsbald zu den Akten gelegt wurden und letztlich nur in der Einrichtung eines polyzentrischen Netzes mit Koordinierungsstellen mündete. Immerhin zeigten die Dokumente die Schwachstellen der bisherigen Verfahren auf. Diese bestehen darin, dass die Schutzmaßnahmen an den Außengrenzen nach innerstaatlichen Kriterien erfolgen, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat abweichen. Überdies haben unterschiedliche einzelstaatliche Rechtsvorschriften und Verwaltungsverfahren ein unterschiedliches Sicherheitsniveau zur Folge. Auch sollten die Schwierigkeiten bei der mentalen Umstellung nationaler Grenzschutzbeamten auf eine integrierte Verwendung in einem europäischen Grenzschutzkorps nicht unterschätzt werden. So werden bereits im Vorschlag für eine Verordnung zur Weiterentwicklung der Europäischen Grenz- und Küstenwache Ärmelabzeichen der Polizeieinheit Puma
© Von Der Polizist - Eigenes Werk, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=73466919
vorsichtige Vorbehalte angedeutet. Es zeigt sich nämlich eindeutig, „dass die Agentur ein ständiges und umfassend geschultes Personal benötigt, das jederzeit überall eingesetzt werden kann. Es bestätigt sich ferner, dass es beiden Entsendungen durch die Mitgliedstaaten Ungleichheiten gibt und dass es an einer gemeinsamen Ausbildung, ausreichenden Sprachkenntnissen und einer gemeinsamen Einsatzkultur mangelt-all dies beeinträchtigt die Zusammenarbeit vor. Umfassend ausgebildete Mitarbeiter mit einer vergleichbaren Berufskultur würden zu einem echten Mehrwert führen.“ Um überhaupt eine gemeinsame Basis für einen multinationalen Einsatz zu schaffen, sind nationale und unionsübergreifende Anstrengungen erforderlich. Hierzu gehören einheitliche Rechtsgrundlagen, die Implementierung einheitlicher Aus- und Fortbildungspläne mit korrespondierenden Praktika, eine intensive Sprachschulung und die Vermittlung der Rechtsgrundlagen des Mitgliedstaates, in dessen Zuständigkeit ein Einsatz erfolgen soll.

Gleichwohl liegt die Hoffnung der Politik unverändert auf dem wirksamen Schutz der Außengrenzen, von dem man wohl das erwartet, was national als Unmöglichkeit in Abrede gestellt wird. Bis jetzt konnte das Paradoxon nicht aufgeklärt werden, warum rund 40.000 Bundespolizisten im Zusammenwirken mit der Zollverwaltung, den Länderpolizeien und den Grenzschutzbehörden der Nachbarstaaten angeblich nicht in der Lage sein sollen, die rund 3.700 km langen deutschen Grenzen wirkungsvoll zu überwachen, obwohl sie das unter ihrem Geburtsnamen Bundesgrenzschutz jahrzehntelang erfolgreich praktiziert hat. Hingegen sollen rund 10.00 Bedienstete der Europäischen Grenz- und Küstenwache im Zusammenwirken mit den nationalen Behörden in der Lage sein, die um ein Vielfaches längeren Außengrenzen wirksam zu kontrollieren, die von rund 7.000 km Länge im Jahre 1958 nunmehr doppelt so lang sind. Dies muss jedoch an zwei Faktoren scheitern. Zum einen ist der Widerstandswert der Grenzschutzorganisation der Garantiestaaten an den Außengrenzen gegenüber einer irregulärer Massenimmigration aufgrund der beschränkten personellen und materiellen Ressourcen eher als gering einzuschätzen. Es sei denn, sie errichten wie Ungarn Grenzzäune. Zum anderen erlauben die geographischen Verhältnisse in den mediterranen Anrainerstaaten wegen der Überlänge der Seegrenzen und im Fall Griechenlands wegen der Unzahl vorgelagerter Inseln keine lückenlose Kontrolle. Nicht überall scheint daher die Hoffnung auf einen baldigen Wirkbetrieb von Frontex ausgeprägt zu sein, denn zunehmend häufiger wird von nationalen Alleingängen berichtet. So hat Österreich eine neue Grenzschutztruppe „Puma“ geschaffen, die unter Leitung des Innen- und Verteidigungsministeriums gemeinsam mit 500 Polizisten und 200 Soldaten sowie unter Einsatz von Hubschraubern, Radpanzern und Hundestaffeln bereits eine medial viel beachtete Absperrübung an der Grenze zu Slowenien absolvierte. Und national wartete der Freistaat Bayern mit der Wiederaufstellung der zwischenzeitlich aufgelösten Bayerischen Grenzpolizei mit einer Endstärke von 1.000 Polizeibeamten auf.

Wie verfahren die Situation ist, belegen auch die divergierenden Äußerungen in der Politik. Aktuell forderte der französische Präsident Emmanuel Macron in einem vielzitierten Zeitungsartikel vom 4.3.2019, der in allen EU-Staaten publiziert wurde, unter dem Rubrum „Für ein Neubeginn in Europa“ nicht nur eine gemeinsame europäische Grenzpolizei und eine europäische Asylhörde, sondern auch einen Europäischen Rat für Innere Sicherheit. Die CDU-Vorsitzende Annegret Kramp-Karrenbauer wartete in ihrer Gegenrede in „Welt am Sonntag“ vom 10.3.2019 mit der Forderung nach einer Vereinbarung der EU über einen lückenlosen Grenzschutz und den zügigen Ausbau von Frontex als operative Grenzpolizei auf. Zunehmend skeptischer werden hingegen die Reaktionen bisher überzeugter Mustereuropäer. So warnte der luxemburgische Außenminister Jean Asselborn bei einem Interview im Bayerischen Rundfunk im Juni 2018 vor überzogenen Erwartungen an einen vollständigen Schutz der Außengrenzen. Selbst mit der stärksten Armee der Welt wäre dies eine Sache der Unmöglichkeit.

Die Konsequenzen lassen auf sich warten

In einem Europa ohne Binnengrenzkontrollen haben Grenzen als historisch gewachsene raum- und territoriumsbegrenzende virtuelle Linien keineswegs ihre ursprüngliche Bedeutung verloren. Sie sind weiterhin wichtige politische Ordnungsinstrumente, deren Schutz europarechtlich und national zu einem Politikfeld von allgemeinem Interesse geworden ist, das bereits jetzt eine extraterritoriale Dimension aufweist und ständiger Weiterentwicklung -gegebenenfalls durch zunehmende Vergemeinschaftung oder neue Formen der Suprastaatlichkeit- bedarf. Die Trauben zur Lösung der anstehenden Probleme hängen allerdings hoch. Obwohl die Probleme im Grunde erkannt sind, werden die Lösungen im Streit der politischen Parteien zerrieben. Dies wird besonders im aktuellen Europawahlkampf in Deutschland erkennbar. Am deutlichsten positionieren sich CDU/CSU und FDP. Die CDU/CSU stellt fest: „Zu einem vollendeten Schengen-Raum gehört ein wirksamer Außengrenzschutz. Die europäische Grenzschutzagentur wollen wir so zügig wie möglich zur operativen Grenzpolizei an der europäischen Außengrenze ausbauen.“ Überdies werden direkte Eingriffsrechte angemahnt. Die FDP betont die Wichtigkeit sicherer Außengrenzen als Voraussetzung für offene Binnengrenzen und plädiert für einen Ausbau der Grenzschutzagentur Frontex von der jetzigen zwischenstaatlichen Struktur zu einer echten europäischen Grenzschutzbehörde mit eigenen Handlungsbefugnissen und Personal. Dem Programm der SPD ist nichts Substanzielles zum Thema zu entnehmen. Die Linke wartet, wie nicht anders zu erwarten, mit dem kapriziösen Vorschlag auf, Frontex aufzulösen und durch ein ziviles europäisches Seenotrettungsprogramm zu ersetzen. Übersehen wurde in der Eile, dass nicht alle Migranten den Wasserweg benutzen. Die GRÜNEN legen den Fokus auf die Schaffung legaler Fluchtwege, die Seenotrettung im Mittelmeer und die Forderung nach einem einheitlichen europäischen Grenzkontrollregime, erteilen aber der einseitigen Aufrüstung von Fontex eine Absage. Und die AfD letztendlich sieht die Lösung in der Revitalisierung des nationalen Grenzschutzes, obwohl hierfür nahezu alle rechtlichen und logistischen Voraussetzungen fehlen.

Unter diesen Vorzeichen lässt die Zukunft nichts Gutes erwarten, zumal derzeit nur an den Symptomen herumgedoktert wird. Wer erwartet, dass die Zahl der irregulären Migration zurückgehen wird, hat aus den Fehlern der jüngsten Vergangenheit nichts gelernt. Die Zahl der failed oder failing states wird eher zunehmen, von den Folgen der Klimakatastrophe ganz zu schweigen. Insbesondere Deutschland ist unverändert nicht gewappnet, den Stoßwellen globaler Krisen angemessen zu begegnen. Weder existiert eine bundesweite Einrichtung, die die kommende Sicherheitsherausforderungen analysiert und langfristige Strategien entwickelt, noch existieren entsprechende Umsetzungsorgane und bundesweite Führungsstäbe. Auf einem ganz anderen Blatt steht aber die Frage, ob das nur aus der Historie zu verstehende deutsche Asylrecht angesichts weltweiter Migrationsströme und der Divergenzen zwischen den Mitgliedssaaten der EU überhaupt noch seinen ursprünglichen Anspruch erfüllen kann oder ob es bei einer Verfestigung der weltweiten Krisenherde nicht angezeigt ist, das gesamte Zuwanderungssystem rechtlich neu zu konturieren.

 

Über den Autor
Bernd Walter
Autor: Bernd Walter
Bernd Walter, nach vierzigjähriger Dienstzeit in der Bundespolizei mit unterschiedlichen Verwendungen im Führungs-, Einsatz-, Ausbildungs- und Ministerialbereich als Präsident des Grenzschutzpräsidiums Ost in den Ruhestand getreten. Anschließend Vorbeitrittsberater* der EU bei unterschiedlichen Sicherheitsbehörden in Ungarn. Autor zahlreicher Fachbeiträge zu Fragen der inneren und äußeren Sicherheit.
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