Portalgiebel des heutigen Bundesverwaltungsgerichtes in Leipzig.
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Islamistische Gefährder

Institutionelle Antworten der deutschen Terrorismusabwehr

Von Dr. Stefan Goertz

In Deutschland stellen die Verfassungsschutzbehörden im Hellfeld die bisher größte Zahl an Salafisten fest und gehen mit Stand des Frühjahrs 2017 von über 10.000 Salafisten in Deutschland aus.1 Verbunden mit dieser historisch hohen Zahl von Extremisten ist die Zahl von 1.830 Personen mit islamistisch-terroristischem Personenpotenzial in Deutschland, mit Stand von Winter 2017.2

Das Gebäude des Bundesamtes für Verfassungsschutz auf dem Kasernengelände am Treptower Park in Berlin
Foto: © Bundesamt für Verfassungsschutz – Wikipedia CC BY-SA 3.0 de Wo st 01 / Wikimedia Commons

Polizeiliche Definition der Begriffe „Gefährder“ und „Relevante Person“

Im Bereich der Gefahrenabwehr kann die jeweilig zuständige Länderpolizei oder das BKA eine Person aufgrund vorhandener Erkenntnisse als Gefährder oder Relevante Person einstufen.

Die Begriffe Gefährder und Relevante Person sind auf polizeilicher Ebene wie folgt definiert (es handelt es sich hierbei nicht um eine gesetzliche Definition):

Rechtliche Definition des Begriffs Gefährder

Dem „islamistisch-terroristischen Spektrum“ werden nach Angaben der Bundesregierung „Jihadisten zugerechnet, die terroristische Gewalt als das primäre Mittel zur Durchsetzung ihrer Ziele propagieren und praktizieren“.3

Nach Angaben der Bundesregierung sind die unterschiedlichen Begrifflichkeiten Gefährder, relevante Personen und Personen des islamistisch-terroristischen Spektrums Ausfluss unterschiedlicher Zuständigkeiten und Aufgabenzuweisungen der Polizei und der Nachrichtendienste (Trennungsgebot). Der Fokus der Polizeibehörden richtet sich auf Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, wohingegen die Nachrichtendienste bereits im Vorfeld der polizeilichen Zuständigkeit Personen fokussieren und ggf. entsprechend kategorisieren. Das für die deutsche Polizei etablierte Gefährderprogramm, basierend auf den Begrifflichkeiten Gefährder und Relevante Person, hat sich aus Sicht der Bundesregierung bewährt.4

Seit dem islamistischen Anschlag des Flüchtlings und Gefährders Anis Amri auf einen Berliner Weihnachtsmarkt am 19.12.2016 stellt sich für Sicherheitsbehörden und die Politik die entscheidende Frage, wie die von ausländischen Gefährdern ausgehenden Risiken für die öffentliche Sicherheit eingedämmt werden können.

Terroranschlag-Berlin-Breitscheidplatz-2016
Foto: © Andreas Trojak - https://www.flickr.com/photos/andreastrojak/31731061626 CC BY 2.0
Eine Legaldefinition des Gefährderbegriffes existiert derzeit nicht.5 Der Begriff des Gefährders ist ein Arbeitsbegriff der Sicherheitsbehörden, der insbesondere bei der Bekämpfung des Terrorismus Anwendung findet.6

Die Begriffe Gefährder und Relevante Personen entstammen der polizeifachlichen Terminologie und finden Anwendung im Bereich der politisch motivierten Kriminalität. Im Verfassungsschutzverbund hingegen werden sie nicht verwandt. Personen, die im besonderen Fokus der Verfassungsschutzbehörden stehen, werden vielmehr nach einem eigenständigen Kategorisierungssystem eingestuft.7

Zu den Begriffen „Gefährder“ und „Relevante Person“ liegen bundeseinheitlich abgestimmte polizeiliche Definitionen vor:

Ein Gefährder ist eine Person, zu der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des § 100a der Strafprozessordnung (StPO), begehen wird.

Eine Person ist als relevant anzusehen, wenn sie innerhalb des extremistischen/terroristischen Spektrums die Rolle

  1. einer Führungsperson,
  2. eines Unterstützers/Logistikers,
  3. eines Akteurs einnimmt und objektive Hinweise vorliegen, die die Prognose zulassen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des § 100a StPO, fördert, unterstützt, begeht oder sich daran beteiligt, oder
  4. es sich um eine Kontakt- oder Begleitperson eines Gefährders, eines Beschuldigten oder eines Verdächtigen einer politisch motivierten Straftat von erheblicher Bedeutung, insbesondere einer solchen im Sinne des § 100a StPO, handelt.

Bei Vorliegen der o. g. Voraussetzungen können Personen entweder als Gefährder oder als Relevante Person eingestuft werden.8

Bei Vorliegen der o. g. Voraussetzungen können Personen entweder als Gefährder oder als Relevante Personen eingestuft werden. Die Einstufungen im Rahmen des Gefährderprogramms werden in der Regel durch die örtlich zuständigen Polizeibehörden der Länder vorgenommen. Zuständig ist die Dienststelle, in deren Bereich der Gefährder/die Relevante Person seine/ihre Wohnung hat. Im sogenannten polizeifachlichen Gefährderprogramm sind bundeseinheitlich Maßnahmen abgestimmt, die bei Gefährdern (bzw. Relevanten Personen) durchgeführt werden

oder durchgeführt werden können. Es handelt sich hierbei um Maßnahmen aus dem Bereich der Gefahrenabwehr, die ihre Rechtsgrundlage in den jeweiligen Polizeigesetzen der Länder und des Bundeskriminalamtgesetzes (BKAG) haben und deren rechtliche Voraussetzungen im Einzelfall jeweils erfüllt sein müssen.9

Nach Ansicht des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages besitzt diese Definition jedoch keine rechtliche Verbindlichkeit. Die verschiedenen Sicherheitsbehörden in Bund und Ländern – 16 Landesämter für Verfassungsschutz, 16 Landeskriminalämter, der Bundesnachrichtendienst, das Bundesamt für Verfassungsschutz, das Bundeskriminalamt, die Bundespolizei, der Militärische Abschirmdienst u.a. – können auch eigene Definitionen verwenden.10

Da der Bund im präventivpolizeirechtlichen Bereich nur eingeschränkte Gesetzgebungsbefugnisse besitzt und der Kern des Polizeirechts im Zuständigkeitsbereich der Länder liegt, bestehen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes vor allem für den Grenzschutz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG sowie für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das BKA in bestimmten Fällen nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG.11 Daneben bestehen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes im Sicherheitsbereich, etwa für die Bereiche Schifffahrts- und Bundeswasserstraßen-, Eisenbahn- und Luftverkehrsverwaltung.

Nur in den Bereichen, in denen der Bund die Gesetzgebungsbefugnis besitzt, kann er auch Legaldefinitionen in die jeweiligen Gesetze aufnehmen. Mögliche Regelungsorte im Bundesrecht für den Gefährderbegriff wären daher das Bundeskriminalamt- oder Bundespolizeigesetz. Diese gesetzliche Definition des Gefährderbegriffs würde dann jedoch nur für den Bereich des Bundesrechts gelten, die Bundesländer wären nicht gehalten, die Definition bei der Anwendung ihres jeweiligen Polizeirechts zugrunde zu legen.

Die Gesetzgebungsbefugnis der Länder für das Polizeirecht folgt aus Art. 30 GG i.V.m. Art.70 Abs.1 GG. Demnach steht den Ländern das Recht der Gesetzgebung zu, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund die Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Eine solche Verleihung sieht das GG nur für einige Bereiche des Polizei- und Sicherheitsrechts vor. Das Polizeirecht als solches wird in den Katalogen der Gesetzgebungszuständigkeiten in Art. 73 und 74 GG nicht genannt. Es ist damit nach der allgemeinen Kompetenzverteilung des GG bei den Ländern verblieben.

Nach Auffassung des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages könnte eine bundeseinheitliche verbindliche Definition des Gefährderbegriffes nur nach vorheriger Änderung des Grundgesetzes erfolgen. Dem Bund müsste dafür die Gesetzgebungsbefugnis für das gesamte Polizeirecht übertragen werden. Informell wäre es allerdings nach Auffassung des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages möglich, dass sich Bund und Länder auf eine einheitliche Begrifflichkeit des Gefährders verständigen. Dieser Weg wurde bisher in Absprache der Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landeskriminalämter und des Bundeskriminalamtes verfolgt. Eine rechtliche Bindungswirkung erzeugt eine solche informelle Einigung hingegen nicht.

Operative Reaktionen auf Gefährder

  • Inwiefern können in die Einstufung als Gefährder oder relevante Personen auch Informationen von Nachrichtendiensten (in- und ausländischen) einfließen?12
  • Wie bedeutsam sind von Nachrichtendiensten zugetragene Informationen in dieser Hinsicht?

Für eine vollumfängliche Einschätzung einer Person können sowohl polizeilich erlangte Informationen als auch Erkenntnisse von in- oder ausländischen Nachrichtendiensten, unter Beachtung rechtlicher Vorgaben, von Bedeutung sein und in diese einfließen.13 Zu diesem Zweck findet unter anderem ein institutioneller Austausch im Rahmen der GETZ (Gemeinsames Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum) sowie GTAZ (Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum) statt. Die Bedeutsamkeit hängt nach der Auffassung des Wissenschaftlichen Dienstes im Einzelfall vom Informationsgehalt ab und kann nicht generell bewertet werden.14

Seit einigen Jahren wird in Deutschland die Figur des „Gefährders“ als polizeilicher Arbeitsbegriff verwendet, um Personen zu benennen und zu identifizieren, von denen in Zukunft möglicherweise eine terroristische Gefahr ausgehen könnte. Gefährder können observiert, an bestimmten Orten festgesetzt oder unter Rücknahme des Aufenthaltstitels abgeschoben werden.15 Nach dem Terroranschlag von Anis Amri, einem Gefährder, auf einen Weihnachtsmarkt an der Berliner Gedächtniskirche im Dezember 2016, haben Justiz, Innenministerium und auch verschiedene Bundesländer eine Intensivierung dieser Maßnahmen beschlossen. Unter anderem werden Abschiebungen für Gefährder weiter vereinfacht, und ihnen kann das Tragen einer elektronischen Fußfessel angeordnet werden.16

Im Phänomenbereich islamistischer Terrorismus erweitert der Gefährder den klassischen Rechtsbegriff des „Tatverdächtigen“. Um jegliches Risiko auszuschließen, sind die Praktiken der Kriminalpolizeien nunmehr bereits im extremistischen Vorfeld angesiedelt – jener weite, inhaltlich schwach bestimmte Bereich, der ursprünglich allein vom Verfassungsschutz abgedeckt und bearbeitet werden soll.17 Gezielt wird so nicht mehr allein auf konkrete, sondern auf potenzielle Gefahren, wenn sich eine „Gefahr noch nicht derart verdichtet hat, dass sich mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen ließe, ob in näherer Zukunft eine Gefahr vorliegt oder nicht“.18

Um Personen der Kategorie des „Gefährders“ zuordnen zu können, werden „Gefahrenermittlungen“ durchgeführt, um das Gefahrenpotenzial bestimmter Personen festzustellen.19 Systematisch praktizieren die Polizeien diese Einstufungen seit 2002 im Rahmen eines „Gefährderprogramms“. Die Ermittler interessieren sich hierbei für Personen, denen eine Nähe zu islamistischen Positionen oder islamistisch ausgerichteten Personen zugesprochen wird; die ein persönliches Naheverhältnis zu anderen Gefährdern oder verurteilten Islamisten haben; die sich an radikalislamischen Veranstaltungen beteiligen; die zum Islam konvertiert sind.20

Welche Daten werden nun von Gefährdern erhoben, und welche weiteren Maßnahmen sieht die Polizei für derart Kategorisierte vor? Zunächst wird ein Personagramm erstellt, Familienstand, Staatsangehörigkeit, aktuelle und frühere Wohnsitze, Konten und Kontobewegungen, Kraftfahrzeugbesitze, persönliche Telefonnummern und das persönliche Umfeld werden erfasst, gegebenenfalls auch der Asylstatus und der Weg der Einreise nach Deutschland. Auf dieser Basis werden „Standardmaßnahmen“ angelegt. Auf Länderebene, in einer Verbunddatei oder qua Ausschreibung zur stillen Fahndung werden zum Beispiel Observationen vorgenommen. Die Informationen aus dem Personagramm werden auch eingesetzt, um Gefährder im Fall eines Terroranschlags als Täter ausschließen zu können, sofern durchgeführte Verbleibskontrollen sie an einem anderen als dem Anschlagsort lokalisieren.21 Unterschieden werden muss dabei zwischen Gefährdern, die punktuell heimlich überwacht werden, und solchen, bei denen dies rund um die Uhr der Fall ist. Mit den Maßnahmen wird die Zielsetzung verfolgt, eine Gefahr entweder auszuschließen oder diese, sofern strafrechtlich ein Verdacht gegen einen Gefährder vorliegt, in ein Strafverfahren zu überführen.

Als Gefährder einzustufen ist jede Person, „bei der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des §100a der Strafprozessordnung, begehen wird“, oder bei der „man einfach von der Nähe einer konkreten Gefahr ausgeht“.22

Weil viele als „Gefährder“ Kategorisierte keine deutschen Staatsangehörige sind, werden Maßnahmen auch mit Bezug auf das Aufenthaltsgesetz getroffen. Um Gefährder außer Landes zu verweisen, werden Ausreiseverfügungen beziehungsweise Abschiebungen eruiert. Für Gefährder, die aus humanitären Gründen nicht abgeschoben werden können oder bei denen die über sie erhobenen Informationen nicht für eine Anklage ausreichen, versuchen die Behörden, entweder deren Handlungsspielraum einzuschränken oder diese zu einer freiwilligen Ausreise zu bewegen.23 Gefährdern wird unter anderem der Aufenthaltsstatus auf das Niveau der Duldung herabgestuft, unter Umständen einhergehend mit täglichen oder wöchentlichen Meldeauflagen bei der Ausländerbehörde sowie einem Arbeitsverbot. Die Bewegungsfreiheit kann generell auf die Grenzen des Bezirks einer Ausländerbehörde beziehungsweise eines Gemeindebezirks eingeschränkt werden; als Wohnsitz kann anstatt der eigenen Wohnung eine Gemeinschaftsunterkunft vorgesehen werden.24 Um den Betroffenen das Wirken zu erschweren, können Gefährder in möglichst weiter Entfernung von ihrem sozialen Umfeld untergebracht werden. Die räumliche Separierung kann weiter von dem Verbot begleitet sein, öffentliche Medien und Kommunikationsmittel oder -dienste zu nutzen.25

Regelbasierte Analyse potenziell destruktiver Täter zur Einschätzung des akuten Risikos von islamistischem Terrorismus (RADAR-iTE)

Am 2. Februar 2017 veröffentlichte das Bundeskriminalamt in einer Presseinformation das Konzept RADAR-iTE als neues Instrument zur Risikobewertung von Marokkanische Salafisten beim Protest von 2011 gegen den Staat
Foto: © Magharebia - 110916 Jihadist Salafists mount re-evaluation campaign in Morocco | السلفية الجهادية تقود حملة مراجعة في المغرب | Les salafistes CC BY 2.0
potenziellen Gewaltstraftätern im Phänomenbereich islamistischer Terrorismus. Hierin schreibt das Bundeskriminalamt:

Seit 2012 ist in Deutschland die Anzahl polizeilich bekannter und potentiell gewaltbereiter Personen des militant-salafistischen Spektrums angestiegen. Diese wollen sich teilweise nicht nur im Ausland, sondern auch in Deutschland gemäß der Ideologie der Al Qaida und des sogenannten IS am bewaffneten Kampf beteiligen. Gibt es Hinweise, dass sich ein militanter Salafist am bewaffneten Kampf beteiligen will, prüft die Polizei, ob die Person als Gefährder oder Relevante Person einzustufen ist. Dies ist dann der Fall, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich die Person an politisch motivierten Straftaten von erheblicher Bedeutung beteiligen wird oder eine feste Funktion in der Szene einnimmt.

In Deutschland sind derzeit über 570 Personen als Gefährder und rund 360 als Relevante Personen eingestuft. Das tatsächliche Gewaltrisiko, das von diesen Personen ausgeht, ist individuell verschieden. Unter den Gesichtspunkten der Verhältnismäßigkeit und der Gewährleistung der Sicherheit ist es geboten, dass sich die Sicherheitsbehörden noch zielgerichteter mit den Personen befassen, bei denen ein hohes Risiko besteht, Gewalttaten zu begehen.

Vor diesem Hintergrund hat das Bundeskriminalamt in Zusammenarbeit mit der Arbeitsgruppe Forensische Psychologie der Universität Konstanz das Risikobewertungsinstrument RADAR-iTE entwickelt.

Für die Anwendung von RADAR-iTE greifen die Sachbearbeiter auf Informationen zurück, die ihnen bereits vorliegen oder die sie aufgrund der gültigen Rechtslage erheben dürfen. Die in RADAR-iTE abgefragten Informationen beziehen sich auf beobachtbares Verhalten - und nicht etwa auf Merkmale wie die Gesinnung oder Religiosität einer Person. Die Sachbearbeiter ziehen möglichst viele Informationen zu Ereignissen aus dem Leben der Person heran, die zum besseren Gesamtverständnis einer aktuell bestehenden Problemsituation notwendig sind. Für den Einsatz von RADAR-iTE muss ein Mindestmaß solcher Informationen vorliegen.

Die Risikobewertung wird mit Hilfe eines Risikobewertungsbogens mit standardisierten Fragen und Antwortkategorien durchgeführt. Die im Risikobewertungsbogen enthaltenen Fragen bilden sowohl risikosteigernde als auch -senkende Merkmale ab.

Nach festgelegten Regeln wird die bewertete Person einer dreistufigen Risikoskala zugeordnet. Diese unterscheidet zwischen

  • einem hohen,
  • einem auffälligen und
  • einem moderaten Risiko.

Im Anschluss wägt die sachbearbeitende Dienststelle die Handlungsoptionen ab und wählt anhand der festgestellten Risiko- und Schutzbereiche individuell passende Interventionsmaßnahmen im rechtlich zulässigen und tatsächlich möglichen Rahmen. Die von den Sachbearbeitern vorgenommene Bewertung mit RADAR-iTE ist transparent und nachvollziehbar. Mit RADAR-iTE ist erstmals eine bundesweit einheitliche Bewertung des Gewaltrisikos von polizeilich bekannten militanten Salafisten möglich.

Die Entwicklung von RADAR-iTE wurde seit Anfang 2015 gemeinsam mit der Arbeitsgruppe Forensische Psychologie der Universität Konstanz durchgeführt. Die Zusammenarbeit umfasste sowohl methodische Aspekte bei der Entwicklung als auch die Qualitätssicherung des Instruments. Die Entwicklung von RADAR-iTE lehnte sich an das Vorgehen bei bereits etablierten Risk-Assessment-Instrumenten zur Beurteilung von Gewaltstraftätern an. Dies beinhaltete auch eine empirische Untersuchung der wissenschaftlichen Güte des Instruments als Teil des Entwicklungsprozesses. Im September 2016 wurde RADAR-iTE fertiggestellt. Die stufenweise bundesweite Einführung wird voraussichtlich im Sommer 2017 abgeschlossen sein.

RADAR-iTE ist der nächste Schritt, um den polizeilichen Umgang mit militanten Salafisten zu optimieren. Somit stehen der Polizei nun drei standardisierte Einstufungssysteme mit unterschiedlichen Zielrichtungen zur Verfügung:

  • Achtstufiges Prognosemodell: Wenn ein Sachverhalt bekannt wird, der auf ein konkretes Schadensereignis hindeutet, wie beispielsweise einen Anschlagsplan durch bislang polizeilich unbekannte Personen, wird mittels eines achtstufigen Prognosemodells eine Wahrscheinlichkeitsaussage hinsichtlich des potenziellen Schadenseintritts getroffen.
  • Gefährdereinstufung: Wenn bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich eine Person in unterschiedlicher Art und Weise an politisch motivierten Straftaten beteiligen wird oder eine bestimmte Rolle in der Szene einnimmt, erfolgt eine Einstufung als Gefährder oder Relevante Person und führt zu polizeilichen und/oder strafrechtlichen Maßnahmen.
  • RADAR-iTE: Mit RADAR-iTE wird eine Person, zu der eine Mindestmenge an Informationen zu Ereignissen aus ihrem Leben vorliegt, hinsichtlich des von ihr ausgehenden Risikos, in Deutschland eine schwere Gewalttat zu verüben, bewertet und einer Risikoskala zugeordnet, um darauf aufbauend Interventionsmaßnahmen zu priorisieren.

RADAR-iTE wird durch eine verbesserte Strukturierung und Dokumentation biografischer Verläufe bereits bekannter Personen des militant-salafistischen Spektrums eine wichtige Hilfestellung bei der Risikobewertung leisten. Eine bundesweit einheitliche Nachvollziehbarkeit der Bewertungen wird möglich sein. Mittels RADAR-iTE werden die Ressourcen deutscher Sicherheitsbehörden zielgerichteter auf jene Personen ausgerichtet, bei denen ein hohes Risiko der Begehung einer Gewalttat in Deutschland festgestellt wird.

Damit ist die Bewertung des Risikos aber noch nicht abgeschlossen. Durch die Bewertung mit RADAR-iTE können nur erste Priorisierungsentscheidungen getroffen werden. Um polizeiliche Interventionsmöglichkeiten jedoch zielgenau auszurichten, sind weitere Schritte notwendig: Die individuellen Merkmale eines Falls müssen noch stärker berücksichtigt und fachlich eingeordnet werden, um ein genaues Bild über die Problembereiche, aber auch die Schutzbereiche der einzelnen Personen zu erhalten. Darum wird auf RADAR-iTE aufbauend das zweistufige Risiko-Analyse-System RISKANT entwickelt, das eine einzelfallorientierte Bedrohungsbeurteilung und individuelle Maßnahmenberatung für die festgestellten Hoch-Risiko-Personen ermöglicht.26

Aktuelle Rechtslage: Abschiebungsanordnung gegen ausländische Gefährder

Sitz des Bundesverwaltungsgerichtes im Reichsgerichtsgebäude in Leipzig
Foto: © Manecke - Eigenes Werk CC BY-SA 3.0
Das Bundesverwaltungsgericht hat über zwei sog. Abschiebeanordnungen entschieden, welche die sofortige Abschiebung zweier Gefährder aus Niedersachsen in ihre Herkunftsländer anordneten.

Einreise und Aufenthalt von Ausländern werden im Wesentlichen vom Aufenthaltsgesetz (AufenthG) geregelt. Gem. § AufenthG bedürfen Einreise und Aufenthalt im Inhalt der Erlaubnis, daher besitzen regulär im Inland ansässige Ausländer regelmäßig einen Aufenthaltstitel in Form einer befristeten Aufenthaltserlaubnis oder einer Niederlassungserlaubnis.27

Ein Ausländer wird ausreisepflichtig, wenn er gem. % 50 Abs. 1 AufenthG einen erfordlichen Aufenthaltstitel nicht (mehr) besitzt. Gem. § 51 Abs. 1 AufenthG erlischt ein Aufenthaltstitel u.a. nach Ablauf seiner Geltungsdauer, mit auflösender Bedingung, Rücknahme oder Widerruf des Aufenthaltstitels, Ausweisung oder Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG.28

Eine Ausweisung kommt gem. § 53 Abs. 1 AufenthG aufgrund einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, der Freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder sonstiger erheblicher Interessen der Bundesrepublik in Betracht, wenn das öffentliche Interesse an der Ausreise denen des Verbleibs des Ausländers im Inland überwiegt. Ein solches Ausweisungsinteresse besteht insbesondere in den zahlreichen in § 54 AufenthG geregelten Fällen rechtskräftiger Strafurteile, angeordneter Sicherheitsverwahrung, von Gefährdungen der Freiheitlichen demokratischen Grundordnung, der Terrorismusunterstützung oder Angehörigkeit oder bei Beteiligung an terroristischen oder verbotenen verfassungswidrigen Vereinen oder bei Aufstachelung von Hass gegen Bevölkerungsteile.29 Sofern der Ausländer seiner vollziehbaren Ausreisepflicht nicht nachkommt oder dies aus Gründen der öffentlichen Sicherheit erforderlich ist, kann er (auch zwangsweise) gem. § 58 AufenthG abgeschoben, also einer überwachten Ausreise unterzogen werden.

In Fällen besonderer Gefahren bedarf es allerdings nicht des langwierigen Verwaltungsweges über Ausweisung und Abschiebung. Stattdessen ermächtigt der § 58a Abs. 1 AufenthG auch ohne vorherige Ausweisung zum Erlass einer sofort vollziehbaren Abschiebungsanordnung, wenn dies zur Abwehr besonderer Gefahren für die Sicherheit der Bundesrepublik oder zur Abwehr einer terroristischen Gefahr erforderlich ist. Die Anordnung treffen die obersten Landesbehörden, also die Innenministerien der Länder.

Eine Abschiebungsanordnung gem. § 58a AufenthG bedarf im Gegensatz zum vorgenannten Ausweisungsinteresse keiner Verurteilung oder konkreten, unmittelbar bevorstehenden Gefährdung. Vielmehr genügt eine auf Tatsachen gestützte Prognose, die den Eintritt einer derart besonderen Gefahr für möglich erscheinen lässt. Eine Abschiebung auf Grundlage des § 58a AufenthG kann ohne weitergehendes gestrecktes Verwaltungsverfahren sofort vollzogen werden. Nur eine 7-Tage-Frist ist gem. § 58a Abs. 4 AufenthG zu gewähren, um dem Ausländer die Möglichkeit vorläufigen Rechtsschutzes zu gewähren.

Bei der Abschiebungsanordnung handelt es sich daher um das „schärfste Schwert“ im Ausländerrecht, das aufgrund des im Vergleich zur Ausweisung nur eingeschränkten Rechtsschutzes allerdings besonderer Voraussetzung bedarf.30 Mit den Beschlüssen 1 VR 1.17 und 1 VR 2.17 vom 21.3.2017 hatte sich das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) erstmals mit der rechtlichen Prüfung einer Abschiebungsanordnung gem. § 58a AufenthG auseinanderzusetzen. Folgender Sachverhalt lag zugrunde:

Am 9.2.2017 wurden die beiden in Deutschland geborenen und aufgewachsenen Betroffenen, ein 27-jähriger Algerier und ein 22-jähriger Nigerianer, im Rahmen einer Razzia durch die Polizei in Göttingen verhaftet. Die deutschen Sicherheitsbehörden schätzten beide als Gefährder der salafistischen Szene in Deutschland mit Sympathien für die terroristische Vereinigung „Islamischer Staat“ (IS) ein. Der Algerier hatte mehrfach Gewalttaten unter Einsatz von Waffen angekündigt, der Nigerianer hatte sich seit mehreren Monaten mit der Planung eines Anschlags in Deutschland unter Einsatz gemeingefährlicher Waffen beschäftigt.31 Der Nigerianer hatte regelmäßigen Kontakt zum „Islamischen Staat“ und es war geplant, „Polizisten oder Soldaten in eine Falle zu locken und zu töten“, so der Innenminister von Niedersachen, Boris Pistorius.32 Daraus ergab sich die Prognose, dass vom Betroffenen eine unmittelbare terroristische Gefahr ausging, weswegen das Innenministerium des Landes Niedersachsen die unmittelbare Abschiebung gem. § 58a AufenthG aufgrund einer für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland bestehenden Gefahr anordnete. Damit handelte es sich bundesweit um die erste nach §48a AufenthG erlassene Abschiebungsanordnung gem. § 48a AufenthG. Die beiden Betroffenen erhoben Klage beim Bundesverwaltungsgericht und beantragten Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, wobei der Algerier vorbrachte, dass die Ermächtigungsgrundlage des § 58a AufenthG verfassungswidrig sei und die Abschiebung gegen bestehende Abschiebeverbote verstoße, weil er im Falle einer Sitzungssaal des Bundesverwaltungsgerichts
Foto: © Gbecker248 - Eigenes Werk CC BY-SA 3.0
Rückführung nach Algerien konkreter Leibes- und Lebensgefahren ausgesetzt sei.33 Der Nigerianer trug vor, dass ein islamistischer Anschlag nie ernsthaft geplant gewesen sei und im Falle seiner Abschiebung ihm in Nigeria zumindest Haft und Folter drohten, weshalb er in Deutschland Asyl beantragt hatte.34

Das Bundesverwaltungsgericht erhob keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Rechtsgrundlage des §58a AufenthG, sondern erachtete die Rechtsgrundlage der Abschiebungsanordnung vielmehr als formell und materiell verfassungsgemäß sowie verhältnismäßig.35 Nach Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts handelte es sich um eine selbständige ausländerrechtliche Maßnahme der Gefahrenabwehr.36 Dafür musste die für die Anwendung des § 58a AufenthG erforderliche, vom Ausländer ausgehende Bedrohung nicht bereits die Schwelle einer konkreten Gefahr im Sinne der polizeilichen Gefahrenabwehr überschreiten.37 Daher war eine Abschiebungsanordnung bereits daher möglich, weil aufgrund konkreter tatsächlicher Anhaltspunkte ein beachtliches Risiko dafür bestand, dass vom Ausländer eine sich jederzeit realisierbare terroristische Gefahr oder einer gleichzustellenden Gefahr für die Innere Sicherheit der Bundesrepublik ausging. Gerade hierin besteht der Sinn und Zweck des §58a AufenthG, der aufgrund des hohen Schutzgutes und der vom Terrorismus ausgehenden neuartigen Bedrohungen von einem im Vergleich zur „konkreten Gefahr“ abgesenkten Gefahrenmaßstab ausgeht und daher lediglich eine „auf Tatsachen gestützte Prognose“ verlange.38

Während im klassischen Gefahrenabwehrrecht regelmäßig eine konkrete bis hinreichende, differenzierbare Eintrittswahrscheinlichkeit erforderlich ist, gilt hiervon abweichend für eine Abschiebungsanordnung gem. §58a AufenthG ein eigener Wahrscheinlichkeitsmaßstab.39 Für ein Einschreiten nach §58a AufenthG muss eine bestimmte Entwicklung nicht wahrscheinlicher sein als andere, aufgrund der besonderen Gefahrenlage genügt es vielmehr, wenn sich aus den festgestellten Tatsachen ein beachtliches Risiko für eine vom Betroffenen ausgehende terroristische Gefahr ergibt.40 Dieses Risiko besteht auch dann, wenn bislang weder mit konkreten Vorbereitungs- oder Ausführungshandlungen begonnen wurde und wenn „die näheren Tatumstände nach Ort, Zeitpunkt und Angriffsziel noch nicht feststehen“.41

In den beiden Fällen des Algeriers und Nigerianers waren die Anordnungen nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden.42 Von den beiden Antragsstellern ging eine erhebliche Gefahr aus, wodurch das Schutzinteresse des Staates über den persönlichen Interessen am Verbleib in Deutschland überwog. Auch wurde beim Antragsteller keine flüchtlingsrechtlich relevante Verfolgung im Heimatland festgestellt, die ein Abschiebungsverbot zur Folge gehabt hätte.43 Abschließend kam das Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung, dass die Anordnungen des Innenministeriums Niedersachsen rechtmäßig waren und die Gefährder abgeschoben werden dürfen.

Die Analyse der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt, dass für die Abschiebungsanordnung gem. §58a AufenthG keine konkrete oder hinreichende Gefahr für einen terroristischen Anschlag oder ähnlichen Schadenseintritt erforderlich ist. Hier folgt der für die Praxis der Terrorismusabwehr entscheidende Grundsatz, dass es keiner konkreten, bevorstehenden Gefahrenlage für eine Abschiebung eines ausländischen Gefährders bedarf. Auch bedarf es, im Gegensatz zu einer „regulären“ Abschiebung, keiner konkreten Straftat oder einer hierauf gerichteten Vorbereitungshandlung. Wichtig ist es daher, durch polizeiliche Ermittlungen Anhaltspunkte dafür zu sammeln, dass sich der Betroffene konkret mit der Planung oder Durchführung eines terroristischen Anschlags beschäftigt oder sich hierfür entschieden hat, auch wenn die Schwelle zu einem strafrechtlich relevanten Verhalten noch nicht überschritten ist.44 Verdichten sich die Anhaltspunkte für ein vom Betroffenen ausgehendes terroristisches Risiko, das jederzeit in eine konkrete Gefahrenlage umschlagen könnte, kann die Abschiebungsanordnung gem. § 58a AufenthG finden. Allerdings zeigt der Fall „Anis Amri“ und der monatelang tagende parlamentarische Untersuchungsausschuss im nordrhein-westfälischen Landtag, wie schwierig es sein kann, eine rechtlich einwandfreie und zutreffende Risikoprognose zu erstellen, um die hohen Anforderungen des §58a AufenthG zu erfüllen.45

Unabhängig vom tatsächlichen Erlass einer Abschiebungsanordnung ist gleichwohl auf die grundsätzliche Regelung des §87 Abs. 4 AufenthG hinzuweisen, nach welcher die Ausländerbehörden über Einleitung und Durchführung eines Strafverfahrens zu informieren sind. Denn nur hierdurch sind die Ausländerbehörden zu zielgerichteter Gefahrenabwehr imstande, wenn die Voraussetzungen der Abschiebungsanordnung nicht vorliegen. Auch der Wach- und Wechseldienst kann bereits durch das Fertigen von Beobachtungs- und Feststellungsberichten wesentlich dazu beitragen, dass Gefährder erkannt und das von ihnen ausgehende Risiko korrekt eingeschätzt werden kann.46

 

Quellen:

1  Bundesamt für Verfassungsschutz (2017): Verfassungsschutzbericht 2016. Köln; Im Folgenden vgl. Goertz, S. (2018): Terrorismusabwehr. Zur aktuellen Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus in Deutschland und Europa, Kapitel 3.1.

2  Ebd.

3  Bundestag Drucksache 18/11369 2017, S. 12.

4  Ebd., S. 12-13.

5  Bundestag, wissenschaftlicher Dienst (2017): Legaldefinition des Begriffes „Gefährder“.

6  Ebd.

7  Bundestag Drucksache 18/11369 2017.

8  Ebd.

9  Ebd.

10  Wissenschaftliche Dienste, Deutscher Bundestag (2017b): Legaldefinition des Begriffes

„Gefährder“. WD 3-3000-046/17.

11  Ebd.

12  Wissenschaftliche Dienste, Deutscher Bundestag (2017a): Präventivhaft für „Gefährder“. WD 3-3000-002/17.

13  Ebd.

14  Ebd.

15  Kretschmann, A. (2017): Soziale Tatsachen. Eine wissenssoziologische Perspektive auf den „Gefährder“. In Aus Politik und Zeitgeschichte 32-33/2017, Innere Sicherheit.

16  Ebd.

17  Ebd.; Klink, M. (2002): Bekämpfung des internationalen Terrorismus im Zusammenhang mit den Anschlägen am 11.9.2001 in den USA – aus Sicht des Bundes. Kriminalpolizei 3/2002, S. 1-18.

18  Thiede, F. (2008): Entwurf des BKA-Gesetzes. Kriminalistik 10/2008, S. 539-542.

19  Denkowski, C. von (2007): Einstufung als (islamistische) Gefährder und (heimliche)

Folgeeingriffe. Kriminalistik 5/2007, S. 325-332.

20  Schneider, D. (2002). Bekämpfung des internationalen islamistischen Terrorismus nach dem 11. September – eine Daueraufgabe aus Sicht eines Landes. Die Kriminalpolizei 3/2002, S. 9-15.

21  Kretschmann 2017.

22  Ebd.

23  Buggisch, W./Knorz, W. (2006): Terrorismusbekämpfung einmal anders. Kriminalistik 4/2006,

  1. S. 226-233.

24  Bundtag Drucksache 18/3232 12.11.2014; Bundtag Drucksache 16/3429 16.11.2006.

25  Buggisch/Knorz 2006, S. 229.

26  Bundeskriminalamt (2017): Presseinformation: Neues Instrument zur Risikobewertung von

potentiellen Gewaltstraftätern. RADAR-iTE.

27  Keller, C./Hajek (2015): Grundlagen des Ausländerrechts für den Wachdienst. Polizei-Studium-Praxis 2015, Heft 1, S. 17-23.

28  Hajek, M. (2017): Aktuelle Rechtsprechung: Abschiebeanordnung gegen Gefährder. Polizei Ifo

Report, Heft 4 2017, S. 2.

29  Ebd.

30  Ebd.

31  Bundesverwaltungsgericht Beschl. Vom 21.3.2017-1VR 1.17

32  NDR (2017): Land prüft weitere Gefährder-Abschiebungen. 22.3.2017.

33  BVerwG 1 VR 1.17 Rn2.

34  BVerwG 1 VR 1.17 Rn2.

35  BVerwG 1 VR 1.17 Rn11.

36  BVerwG 1 VR 1.17 Rn14.

37  Hajek 2017, S. 3.

38  BVerwG 1 VR 2.17 Rn 21.

39  Hajek 2017, S. 3.

40  BVerwG 1 VR 2.17 Rn 22.

41  BVerwG 1 VR 2.17 Rn 23.

42  BVerwG 1 VR 1.17 Rn 13.

43  BVerwG 1 VR 1.17 Rn 37-38.

44  Hajek 2017, S. 4.

45  Ebd.

46  Ebd.

 

Über den Autor
Dr. Stefan Goertz
Autor: Dr. Stefan Goertz
Dr. Stefan Goertz ist Beamter der Bundespolizei und Politikwissenschaftler. Augenblickliche Tätigkeit u.a. an der Hochschule des Bundes, Fachbereich Bundespolizei.