Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung

Institutionelle Bekämpfung des islamistischen Terrorismus in Deutschland und Europa

Von Dr. Stefan Goertz

Die zahlreichen geplanten und durchgeführten islamistisch-terroristischen Anschläge innerhalb der letzten drei Jahre in Europa und Deutschland haben den Grad der Bedrohung verdeutlicht, die aktuell und zukünftig von islamistischen Terroristen für Europa und Deutschland ausgeht.

Polizeiabsperrung nach einer Messerattacke in Paris 2018
Foto: © Eric Shalov CC BY-SA 4.0
Dennoch besteht weiterhin ein Analysevakuum im Bereich Terrorismusabwehr. Spätestens die zahlreichen seit 2015 ausgeführten islamistisch-terroristischen Anschläge und Attentate in Deutschland und anderen Staaten der Europäischen Union sollten bzw. müssen eine Zeitenwende der Betrachtung und Analyse des Phänomenbereiches islamistischer Terrorismus und Terrorismusabwehr auslösen.

Die wenigen deutschsprachigen Bücher und Aufsätze zum Thema Terrorismusabwehr haben allesamt eine spezifische Ausrichtung – z.B. rechtliche Aspekte, rechtsphilosophische Fragen nach Freiheit oder Sicherheit etc. – und führen allesamt keine Analyse der taktischen Bedrohung des islamistischen Terrorismus durch.

Institutionelle Bekämpfung des islamistischen Terrorismus in Deutschland und Europa

Im Bereich der institutionellen Bekämpfung des islamistischen Terrorismus in Deutschland und Europa wird hier folgender Änderungsbedarf festgestellt:

  • Polizeiliche und nachrichtendienstliche Reaktionen auf Gefährder optimieren
    • Eine Vereinheitlichung der Polizeigesetze der 16 Bundesländer und des Bundes im Bereich der Kategorisierung eines Gefährders
  • Das Abschieben ausländischer Gefährder rechtlich und operativ optimieren1
  • Einsatzfahrzeuge am Russell Square in London nach den Anschlägen im Juli 2005
    Foto: © Francis Tyers - User:FrancisTyers, CC BY-SA 3.0
    Den institutionellen Vorbereitungsstand der Rettungskräfte, der Polizei und der Krankenhäuser auf einen Massenanfall von Verletzten durch Terrorismus intensivieren und erhöhen
  • Die Chirurgien der Krankenhäuser auf die besonderen Anforderungen eines Massenanfalls von Verletzten durch Terrorismus auszubilden, vorzubereiten und personell anzupassen
  • Die Polizeien intensiver in medizinischen Aspekten eines TerrorMANV ausbilden2
  • Technische Mittel zur Terrorismusabwehr rechtlich und operativ anpassen
    • Flächendeckende Videoüberwachung des öffentlichen Raumes als wirksames Mittel gegen den Terrorismus etablieren
    • Betonpoller, Sandsäcke, Stahlseile, Wassertanks und Metallstelen als wirksames Mittel gegen den Terrorismus optimieren
  • Weltweite Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung rechtlich und operativ optimieren
  • Die Terrorismusgesetzgebung optimieren3
  • Europäische und deutsche Terrorismusabwehr effektiver gestalten
  • Terrorismusabwehr ist mehr als eine rein innenpolitische Aufgabe, die auch außenpolitische Antworten für Probleme in der sog. islamischen Welt erfordert
    • Regionalkonflikte entschärfen
    • Politische Reformen in der sog. islamischen Welt mit Nachdruck einfordern und an finanzielle Mittel knüpfen
  • Hauptquartier von Europol in Den Haag
    Foto: © Von Pikachu. - Eigenes Werk, CC BY-SA 3.0
    Die internationale Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden optimieren
  • Militärische und polizeiliche Mittel müssen durch politische Programme und Mittel ergänzt werden, um den Nährboden des Terrorismus zu beseitigen, sowohl in Europa und Deutschland als auch in der sog. islamischen Welt
  • Die Akteure der Terrorismusbekämpfung müssen terroristische Organisationen von ihren Unterstützern und Sympathisanten isolieren
  • Europäische und europäische Sicherheitsbehörden müssen in der Lage sein, Radikalisierungsprozesse unter jungen Extremisten rechtzeitig zu detektieren
  • Änderungen in der Organisationsstruktur und Aufgaben der europäischen und deutschen Sicherheitsbehörden (Sicherheitsarchitektur)4
    • Zentralisierung verstärken
      • Die Struktur des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums (GTAZ) reformieren
      • Eine Reform des Verfassungsschutzes in Bund und Ländern
      • Strafverfolgung und Gefahrenabwehr bei der Bekämpfung von Terrorismus muss eine Bundesaufgabe sein
      • Das Trennungsgebot von Nachrichtendiensten und Polizeien überdenken
    • Die Kooperation von Polizeien und Bundeswehr in terroristischen Szenarien erleichtern
      • Die Möglichkeit eines Einsatzes der Bundeswehr im Inneren zur Terrorismusabwehr
    • Die personellen Human Intelligence Fähigkeiten erheblich steigern
    • Umfassende behördenübergreifende Strategien für Terrorismusabwehr ausarbeiten
  • Den Informationsaustausch der europäischen Terrorismusabwehr stärken
    • Die nachrichtendienstliche Zusammenarbeit in Europa stärken
  • Die Präventionsprogramme müssen streng auf Effizienz kontrolliert werden und der staatliche Einfluss auf die Koordination und Durchführung von Präventionsmaßnahmen muss massiv erhöht werden.

Aus Platzgründen konzentriert sich dieser Beitrag auf die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung in Europa und Deutschland.

Die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung

Die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung ist kein neues Thema auf der politischen Agenda, so wurden bereits in den 1970er-Jahren beispielsweise in Großbritannien Gesetze hierzu im Zusammenhang mit dem Nordirlandkonflikt erlassen. Nach den Anschlägen vom 11.9.2001 wurde die Fragestellung durch US-Präsident Bush forciert und auch in einer größeren Öffentlichkeit diskutiert.5 Zwischenzeitlich hatte das öffentliche Interesse an der Terrorismusfinanzierung jedoch wieder nachgelassen. Durch die Proklamation eines Neo-Kalifats des IS im Sommer 2014 ist die Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus wieder stärker in den Blickpunkt der Öffentlichkeit gerückt, was sich beispielsweise an der Einführung des § 89c (Terrorismusfinanzierung) im deutschen Strafgesetzbuch (StGB) im Frühjahr 2015 ablesen lässt.6

Wesentlicher Inhalt der § 89a und c StGB ist:

  • Mit dem neu eingefügten § 89a Absatz 2a StGB wird bestimmt, dass es künftig eine Straftat ist, Deutschland zu verlassen, um sich an schweren Gewalttaten im Ausland zu beteiligen oder um sich für die Teilnahme an schweren Gewalttaten ausbilden zu lassen sowie hierzu auszubilden. Diese Regelung knüpft an die mit dem Gesetz zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten (GVVG) vom 30.7.2009 eingefügten Regelungen des § 89a Absatz 2 StGB an. Sie bestimmen für die in § 89a Absatz 2 StGB genannten Taten, dass sie als Vorbereitungshandlungen, die dem originär terroristischen Bereich zuzurechnen sind und daher ein besonderes Gefährdungspotenzial besitzen, strafbar sind. Hinzutreten muss für die Strafbarkeit des Handelns der Zweck, im Zuge dieser Reise schwere staatsgefährdende Gewalttaten oder Vorbereitungshandlungen im Sinne des § 89a Absatz 2 Nr. 1 StGB zu begehen.7
  • Mit dem neuen § 89c StGB wird ein eigenständiger Straftatbestand der Terrorismusfinanzierung geschaffen. Der neue § 89c StGB ersetzt zunächst die bisherige Nummer 4 in § 89a Absatz 2 StGB und stellt die Finanzierung terroristischer Taten in einer einheitlichen Regelung unter Strafe. Dabei geht er jedoch über den engen Anwendungsbereich der bisherigen Regelung deutlich hinaus, indem er nun die Finanzierung terroristischer Straftaten allgemein unter Strafe stellt. Die Bezugnahme auf die enumerativ aufgenommenen Tatbestände ist dabei erforderlich, um Taten zu erfassen, deren Finanzierung nach Artikel 2 Nr. 1 des Terrorismusfinanzierungsübereinkommens der Vereinten Nationen in Verbindung mit den darin in Bezug genommenen sektoralen Übereinkommen unter Strafe zu stellen ist. Um sicherzustellen, dass die Finanzierungsstrafbarkeit dabei nicht auch Sachverhalte erfasst, die nicht dem originär terroristischen Bereich zugeordnet werden können, sieht die Regelung vor, dass nur die Finanzierung solcher Delikte tatbestandlich erfasst wird, welche die terroristische Qualifikation entsprechend der in § 129a Absatz 2 StGB bereits verwendeten Definition erfüllen.8

Schaubild der Terroranschläge vom November 2015
Foto: © Von Maximilian Dörrbecker (Chumwa) - Eigenes Werk, using OpenStreetMap data for the backgroundbased on information from the French Wikipedia article Attentats du 13 novembre 2015 en Île-de-France., CC BY-SA 2.0,
Spätestens seit den jihadistischen Anschlägen am 13.11.2015 in Paris ist die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung wieder Bestandteil einer größeren öffentlichen Debatte um die aktive Bekämpfung des IS geworden. So wurde beispielsweise die Zerstörung von Tanklastwagen des IS durch die US-Luftwaffe Ende November 2015 als gezielter Schlag gegen dessen Finanzierungsquellen aus dem Öl- und Treibstoffschmuggel gewertet.

Terrorismusfinanzierung und Geldwäsche

Die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung (Combating the Financing of Terrorism – CFT) wird nicht selten in einem Zuge mit der Bekämpfung von Geldwäsche genannt (Anti-Money Laundering – AML).9 Sowohl in der Terrorismusfinanzierung als auch im Bereich der Geldwäsche sind die handelnden Personen am möglichst unauffälligen Transfer von Werten und Geldmitteln vom Ort der Aufbringung zum Ort der Verwendung interessiert (Sanchez 2016). Die Financial Action Task Force (FATF)10 definiert Geldwäsche als Prozess, die illegale Herkunft von Erlösen aus kriminellen Aktivitäten zu verschleiern, um diesen einen legalen Anschein zu geben. Dies geschieht in den vier Phasen placement, layering, integration-justification sowie integration-investment. Maßnahmen können dabei Währungstausch, Überweisungen von Teilbeträgen über mehrere Banken, die Schaffung fiktiver Gewinne und Löhne, Scheingeschäfte oder etwa Investitionstätigkeiten sein.11

Eine international anerkannte Definition der Terrorismusfinanzierung scheitert an der Abwesenheit einer internationalen, einheitlichen Definition von Terrorismus. Gemäß der UN ist kennzeichnend, dass mit den auf Tötung, schwere Körperverletzung oder Entführung abzielenden Handlungen beabsichtigt wird, die Bevölkerung einzuschüchtern oder eine Regierung oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen zu nötigen. Es geht also in erster Linie um die Instrumentalisierung der Opfer zur Verfolgung eines politischen Zwecks. Ziel der Geldwäsche ist daher, den Gewinn aus den am Anfang der Handlungskette stehenden Delikten dem offenen Finanzkreislauf zuzuführen, um sich persönlich zu bereichern.12 Ziel der Terrorismusfinanzierung ist dagegen die direkte oder indirekte Unterstützung bei der Begehung terroristischer Attentate. Dabei steht die Zielsetzung selbst im Zentrum und nicht der Prozess der „Wäsche“ inkriminierter Mittel.13

Finanzbedarf terroristischer Organisationen

Die unmittelbaren Kosten für die Durchführung eines terroristischen Anschlags erscheinen, gemessen am erreichbaren menschlichen, materiellen, sozialen, Bahnhof Atocha
Foto: © Von Luis García, CC BY-SA 3.0 https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=55319
wirtschaftlichen und politischen Schaden, gering. So wird beispielsweise geschätzt, dass die direkten Kosten für die Anschläge in Madrid am 11.3.2004 mit über 190 Toten bei nur 10.000 US Dollar lagen.14 Unmittelbare Folge dieses Anschlags war der Regierungswechsel wenige Tage später sowie der Abzug der spanischen Streitkräfte aus dem Irak im gleichen Jahr. Der Finanzbedarf einer terroristischen Organisation ist jedoch als deutlich höher anzunehmen, wenn auch indirekte Kosten in Betracht gezogen werden. Die Kosten für den organisatorischen Rahmen wie Propaganda, Rekrutierung, Ausbildung, geheime Kommunikation, Tarnung, Reisen und Transport, aber auch Fürsorge für Hinterbliebene, Unterhalt von Infrastruktur, wie Fahrzeuge, Immobilien und schließlich der Lebensunterhalt der Terroristen selbst, erfordern teils erhebliche Summen. Beispielsweise wird das jährliche Budget von Al Qaida im Zeitraum von 2001 bis 2004 auf 20 bis 50 Mio. US Dollar geschätzt.15 Vor den Anschlägen vom 11.9.2001 wurden zwischen 10 und 20 Mio. US Dollar von Al Qaida jährlich an die „Gastgeber“ Taliban überwiesen.16 Größe und Struktur der terroristischen Organisation haben Einfluss auf die notwendigen Ausgaben, wobei anzunehmen ist, dass lose Netzwerke vergleichsweise geringere indirekte Kosten beanspruchen.17

Finanzierungsquellen                                                                  

Terroristische Organisationen gelangen auf unterschiedliche Arten an Mittel für ihre Aktivitäten.18 Besonders während des Kalten Krieges erfolgte die Finanzierung terroristischer Organisationen auch durch Staaten, doch diese Finanzierungsform ist durch die Anstrengungen der internationalen Gemeinschaft und Sanktionen des UNO-Sicherheitsrats mittlerweile rückläufig.19 Im Bereich legaler Finanzquellen sind Handel und wirtschaftliche Geschäftstätigkeit zu nennen, da aus unternehmerischer Tätigkeit nicht unerhebliche Summen resultieren können. Zudem erhöht die Einbettung in das normale Wirtschaftsleben mit regulären Wirtschaftsakteuren die Unauffälligkeit.20

Auch Investitionen und Beteiligungen an Unternehmen und Betrieben oder etwa die Vermietung von Wohnungen konnten beispielsweise bei Al Qaida nachgewiesen werden.21 Durch die feste Verankerung von Almosen, des Zakat, als „fünfter Säule des Islam“ kommt im Bereich des islamistischen Terrorismus den Einnahmen aus Spenden eine geradezu traditionelle Bedeutung zu. Dadurch kommt es sowohl zu Spendenmissbrauch als auch zu offener Finanzierung von terroristischen Organisationen. Als Beispiele seien die Aktivitäten von Al Qaida-Kurieren genannt, die 2009 mehrere Zehntausend US Dollar in Kuwait sammelten, oder die offenen Aufrufe muslimischer Geistlicher in der arabischen Welt Mitte 2000, im Rahmen der zweiten Intifada der Hamas zu spenden.22 Im Bereich der illegalen Finanzierungsquellen scheint das Spektrum geradezu grenzenlos. Die Bandbreite an Aktivitäten reicht von Betrug, Raub, Schmuggel, Erpressung („Revolutionssteuer“) oder Geiselnahme (Kidnapping for Ransom) bis hin zu Drogen- und Menschenhandel. In diesen Bereichen kommt es auch zu direkter Zusammenarbeit und Überschneidungen mit der Organisierten Kriminalität (OK). Wie das Beispiel Al Qaida zeigt, kann es dabei zu einer teils erheblichen Bindung personeller und materieller Ressourcen kommen.23 Daher wird es für Sicherheitsbehörden immer schwieriger, zwischen „klassischer“ Organisierter Kriminalität und „klassischem“ Terrorismus zu unterscheiden. Die Überschneidungen gehen dabei über die Bereiche Finanzierung bzw. Allianzen zwischen kriminellen und terroristischen Organisationen hinaus und umfassen Aktivitäten, deren Zweck nicht mehr vornehmlich dem einen oder dem anderen Bereich zuzuordnen ist. Hierbei ist anzunehmen, dass OK grundsätzlich nicht daran interessiert ist, dem gleichen Verfolgungs- und Überwachungsdruck wie terroristische Organisationen ausgesetzt zu sein.

Zuletzt durch den IS weltweit bekannt gewordene Finanzierungsquellen erschließen sich aus der Kontrolle von Territorium, hierunter fällt insbesondere die wirtschaftliche Ausbeutung der Bewohner durch „Besteuerung“ und Beschlagnahme von Privateigentum oder den Verkauf von Rohstoffen. So werden im Falle des Hizbollah Flagge aus 2006
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Islamischen Staates nach Schätzungen der deutschen Regierung Einnahmen in Höhe von täglich mindestens 200.000 EUR durch den Verkauf von Rohöl und Treibstoff, mutmaßlich überwiegend an Schmuggler in der benachbarten Türkei, erzielt.24 Die Bundesregierung verweist auf eine Einschätzung von David Cohen, dem für die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung zuständigen Staatssekretär im amerikanischen Finanzministerium, der den IS als „die kapitalkräftigste terroristische Organisation, mit der wir bislang konfrontiert wurden“ bewertet und den Jahresetat des IS auf 2,2 Milliarden US Dollar beziffert.25 Insbesondere bei der Erhebung von „Zöllen“ oder „Steuern“ gegenüber im Territorium tätigen (oftmals internationalen) Hilfsorganisationen stellen sich neben humanitären und ethischen Fragen auch solche der juristischen Beurteilung von strafbarer Terrorismusfinanzierung.

Finanz- und Vermögenstransfer

In den meisten Fällen fallen Mittelaufbringung und ihre Verwendung räumlich oder zeitlich auseinander, sodass für die Finanzierung terroristischer Aktivitäten dem Transfer von Finanz- und Vermögenswerten eine hohe Bedeutung zukommt. Hierbei kann sowohl auf legale als auch auf illegale, offene oder verdeckte Methoden zurückgegriffen werden. Grundsätzlich denkbar, aber weniger relevant ist die Aufbringung notwendiger Finanzmittel unmittelbar aus dem Täterkreis und seinem Umfeld heraus. Bei den offenen und legalen Methoden ist in erster Linie die Nutzung des konventionellen Bankensystems mittels Überweisung oder von spezialisierten Dienstleistern wie etwa Western Union zu nennen. Hierzu ist allerdings meistens eine Verschleierung der Identitäten von Sendern und Empfängern notwendig, bei größeren Geldbeträgen besteht das Risiko einer Aufdeckung durch die Aufsichtsbehörden.26

In Afrika ist der in Kooperation mit Vodafone entwickelte M-Pesa-Dienst zunehmend weit verbreitet. Dieses System ermöglicht Geldtransfers und bargeldlosen Zahlungsverkehr mittels Mobiltelefon, ohne dass ein reguläres Bankkonto nötig wäre. Durch Abwicklung über so genannte M-Pesa-Agenten ist sogar die Übertragung Staatssekretär David Cohen
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von Geld an Personen möglich, die über kein M-Pesa-Konto verfügen und somit auch nicht registriert sind.27 Wie die Anschläge in Paris am 13.11.2015 gezeigt haben, eignen sich auch bisher wenig regulierte Prepaid-Karten für den Geldtransfer. Der Schmuggel von Bargeld und anderen Wertgegenständen, beispielsweise mittels Kurieren, hat laut Europol eine nicht unerhebliche Bedeutung für die Terrorismusfinanzierung. Obwohl der Bargeldtransport „am Mann“ risikoreich erscheint und die zu transportierende Menge begrenzt ist28, ist er eine probate und unauffällige Methode. So wurden beispielsweise im November 2013 am Flughafen Brüssel 700.000 EUR beschlagnahmt, die vermutlich für die libanesische Hisbollah vorgesehen waren.29 Von Vorteil ist offenbar, dass im Falle der Aufdeckung Ziel und Herkunft der Mittel kaum nachgewiesen werden können und auch elektronische Spuren nicht hinterlassen werden. Offensichtlich fordert auch der IS potenzielle foreign fighters dazu auf, Bargeld für die Organisation mitzubringen, um ihr beitreten zu können.30

Eine erhebliche Rolle spielen so genannte alternative oder informelle Finanz- und Vermögenstransfersysteme (IVTS, informal value transfer systems), wie beispielsweise die im arabischen und südasiatischen Raum verbreitete Hawala oder Hundi. Mittels dieser Transaktionstechnik lassen sich Geldmittel über weite Entfernungen und über Landesgrenzen hinweg versenden, ohne dass physische Mittel bewegt werden müssen. Oftmals greifen keine bankenrechtlichen Regulierungen bzw. werden diese umgangen, sodass auch keine elektronischen Spuren hinterlassen werden. Klassische Hawala-Transaktionen werden meist von Menschen mit Migrationshintergrund genutzt, um Geldmittel in ihre Heimatländer zu übermitteln. Die Nutzung von Hawala zur spurlosen Übermittlung von Zahlungsmitteln mit kriminellem oder terroristischem Hintergrund oder zur Geldwäsche ist vielfach nachgewiesen.31

In der einfachsten Form dieser auf Vertrauen und Reputation basierenden Methode sind vier Personen beteiligt: (1) Der Sender der Geldmittel, (2) der Empfänger sowie jeweils ein (3 und 4) Vermittler (sog. Hawaladar). In einem ersten Schritt übergibt der Sender die zu übermittelnden Zahlungsmittel seinem Hawala-Vermittler im Land A, der ihm im Gegenzug einen Auszahlungscode nennt, diesen gibt er dem Empfänger bekannt. Der Hawaladar in Land A informiert, beispielsweise per Telefon, seinen Ansprechpartner in Land B, der dem Empfänger die Mittel gegen Nennung der Identifikation aushändigt.32 Durch die eingeschränkte oder zumeist fehlende bankenrechtliche Reglementierung und die Nutzung von Auszahlungscodes kann die Anonymität von Sender und Empfänger gewährleistet werden. Der Ausgleich zwischen den Vermittlern kann auf unterschiedliche Formen erfolgen, beispielsweise durch Verrechnung gegenseitiger Hawalas, innerhalb eines Netzwerks, durch konventionelle Überweisung, durch Güterhandel oder auch durch Bargeldkuriere.33

Internationale Regelungen

International existieren mehrere Beschlüsse und Regelwerke zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung. Auf Ebene der UNO sind vor allem die UN Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism von 1999 zu nennen, die 2004 von Deutschland ratifiziert wurde, die Sicherheitsrats-Resolution 1373 (UNSCR 1373) von 2001, die Terrorismusfinanzierung als Straftat kriminalisiert, sowie die Resolution 2178 (UNSCR 2178) von 2014, die an diese anknüpft und sie weiter präzisiert.34 Hierbei steht die Einführung der Terrorismusfinanzierung als Straftatbestand in nationales Strafrecht im Mittelpunkt. Hinzu tritt mit UNSCR 1267 aus dem Jahr 1999 und UNSCR 1989 von 2011 ein Sanktionsregime, mit dem Finanzmittel gelisteter Personen und Organisationen konfisziert und „eingefroren“ werden können. Darüber hinaus wurde 2005 die United Nations Counter-Terrorism Implementation Task Force (CTITF) ins Leben gerufen, um die internationale Koordination zu verbessern und die United Nations Global Counter-Terrorism Strategy im Folgejahr angenommen. Im Zuge mehrerer Überarbeitungen kamen 2001 nach den jihadistischen Anschlägen von New York und Washington am 11.9. neun weitere Empfehlungen hinzu (special recommendations), die den Bereich Terrorismusfinanzierung adressierten. Diese Regelungen wurden im Jahr 2012 zu nunmehr 40 Empfehlungen zusammengefasst. Diese Empfehlungen fordern eine Kriminalisierung der Terrorismusfinanzierung, Straftatbestände werden präzisiert und eine Umsetzung in nationales Strafrecht wird verlangt. Daneben wurden nicht-staatliche Akteure in die Pflicht genommen, indem beispielsweise im Finanzsektor die Identifizierung der Vertragspartner („know-your-customer-Prinzip“) oder etwa die Meldung von Verdachtsfällen verlangt wird.35

Die EU verfolgt bei der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung einen zweistufigen Ansatz, einerseits werden die UNO-Resolutionen zum „Einfrieren“ von Mitteln von gelisteten Gruppen und Personen umgesetzt sowie mit eigenen Leistungs- und Sanktionsregimen ergänzt, beispielsweise mit den Verordnungen 2580/2001 oder 881/2002. Andererseits existiert eine eigene Anti-Terrorismus-Gesetzgebung.36 Bestandteile dieser sind die EU-Rahmenbeschlüsse 2002/475/JI und 2008/919/JI zur Terrorismusbekämpfung, in denen auch die Terrorismusfinanzierung unter Strafe gestellt wird, oder etwa die Richtlinie 2005/60/EG zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung. Hinzu kommen regelmäßig tagende Expertengruppen, die ergriffene Maßnahmen evaluieren und weiterentwickeln.37 Besondere Bedeutung wird dem TFTP-Abkommen mit den USA beigemessen, das einen Austausch von Bank- und Transaktionsdaten im Rahmen des US-Terrorist Finance Tracking Program ermöglicht (Europäische Kommission 2017).

Gesetzgebung und Lage in Deutschland

Terrorismus und seine Finanzierung sind in Deutschland in mehreren Gesetzen unter Strafe gestellt, so beispielsweise gemäß § 129a Abs. 5 StGB (Unterstützung einer terroristischen Vereinigung), § 89a StGB (Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat) oder § 18 Außenwirtschaftsgesetz (Strafvorschriften AWG). Mit dem im April 2015 eingeführten § 89c StGB wurde ein eigenständiger Straftatbestand „Terrorismusfinanzierung“ geschaffen und in einer einheitlichen und schärferen Regelung als bisher unter Strafe gestellt (Sanchez 2016). Mit den Regelungen des Geldwäschegesetzes (GWG) werden außerdem Finanz- und Bankinstitute verpflichtet, Transaktionen oder Finanzmittel, die möglicherweise im Zusammenhang mit Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung oder anderen kriminellen Aktivitäten stehen könnten, an die Behörden zu melden.38

Unter anderem fordert die FATF, diese Verdachtsmeldungen in einem Land zentral in einer so genannten Financial Intelligence Unit (FIU) zusammenzuführen, wo die Anzeigen gesammelt, ausgewertet und mit Erkenntnissen anderer nationaler Stellen abgeglichen werden. Bei Bedarf erfolgt eine Weiterleitung an die Strafverfolgungsbehörden oder andere Institutionen sowie auch internationale Kooperation und Koordination. Im Falle Deutschlands ist die FIU im Bundeskriminalamt (BKA) angesiedelt (Bundeskriminalamt/Financial Intelligence Unit 2017). Im Jahr 2016 wurden insgesamt 40.690 – im Jahr 2015 noch 29.108, im Jahr 2014 noch 24.054 –

Verdachtsmeldungen gemäß §§ 11 und 14 GwG an die FIU übermittelt. Daraus ergibt sich für das Jahr 2016 eine Steigerung gegenüber dem Jahr 2015 um 40 %.39 Dies setzt den Trend der letzten Jahre mit stark steigenden Meldezahlen fort. In 784 Fällen hatten die Verpflichteten den Verdachtsgrund Terrorismusfinanzierung angezeigt.40

Fazit

Die Bewertung der Maßnahmen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung ist als polarisiert zu bezeichnen. So erscheint die schiere Menge an weltweit täglich anfallenden Bankdaten kaum fassbar, geschweige denn gezielt überwachbar. So wird in Bezug auf die Suche nach potenziellen, dem Betrag nach vergleichsweise geringen Finanzmitteln zur Terrorismusfinanzierung zwischen den täglich bewegten Milliarden an US Dollar etwa das bekannte Sprichwort abgewandelt zur „Suche nach der Nadel im Nadelhaufen“.41 Im Bereich des islamistischen Terrorismus kommt in vielen Fällen die Problematik der Transkription arabischer Namen hinzu. Gaddafi und Yasser Arafat 1977
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Angelsächsische, frankophone und andere Schreibweisen desselben arabischen Namens, beispielsweise Al Kad’afi, Qadhafi, Al Ghaddafi oder Ghedafi für den bekannten ehemaligen libyschen Staatspräsidenten, können zu Verwechslungen und im schlimmsten Fall zum Übersehen eines potenziellen Angreifers oder Financiers führen. Eine aktuelle Studie des Internationalen Währungsfonds deutet darüber hinaus auf eine geringe Umsetzungsrate der international geforderten Maßnahmen hin. So wurde als politische Reaktion auf die jihadistischen Anschläge am 13.11.2015 in Paris die Vorlage je einer „weißen“, „grauen“ und „schwarzen“ Liste durch die FATF gefordert. Durch diese Zuordnung sollten die Länder nach ihrem Grad an Kooperation und Umsetzung der FATF-Empfehlungen gelistet werden und dadurch der Druck auf kooperationsunwillige Länder stärker erhöht werden.42 Andererseits stellt die Umsetzung der diversen Regularien für Banken- und Finanzinstitute eine erhebliche, auch finanzielle, Belastung dar. Die in diesem Bereich anfallenden Kosten werden beispielsweise für Großbritannien auf jährlich 250 Mio. Pfund geschätzt.43 Hinzu kommt, dass die strengen Auflagen Geschäfte von Banken aus Industrieländern mit Partnerbanken in Drittländern, sog. Korrespondenzbanken, zunehmend erschweren. Demnach haben die Banken aus dem Euroraum in den letzten zehn Jahren die Beziehungen etwa halbiert. In Deutschland hat die Commerzbank mit 5.000 Partnern in 200 Ländern die meisten internationalen Beziehungen, wobei seit 2008 jedoch rund 2.000 eingestellt worden sind. Befürworter halten die Maßnahmen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung für entscheidend im Kampf gegen den Terrorismus und sprechen ihnen wichtige Erfolge zu, so wurden z.B. unmittelbar nach den Anschlägen 11.9.2001 über 60 Mio. US Dollar „eingefroren“. Im Zusammenhang mit dem vereitelten Anschlag mit Hilfe flüssigen Sprengstoffs auf einen Transatlantikflug 2006 wurde die Bedeutung von „forensic accounting“ mit der des Fingerabdrucks oder der DNA verglichen.44 Dafür spricht auch die erfolgreiche internationale Zusammenarbeit im Rahmen von FIU-Netzwerken wie der Egmont-Gruppe oder dem TFTP-Abkommen. Bestehende Regelungen sollten konsequente Anwendung finden und um Maßnahmen außerhalb des Strafrechts, beispielsweise im Bereich der Informationspolitik, ergänzt werden.45

 

Quellen:

1  Ausführlich dazu vgl. Goertz, S. (2018). Terrorismusabwehr, S. 49-61.
2  Vgl. ebd. S. 61-72.
3  Vgl. ebd. S. 91-100.
4  Vgl. ebd. S. 111-124.
5  Sanchez, R. (2016): Terrorismusfinanzierung. Erscheinungsformen und ihre Bekämpfung. In: Österreichische Militärische Zeitschrift 2/2016; im Folgenden vgl. Goertz, S. (2018): Terrorismusabwehr, S. 91-101.
6  Ebd.
7  Deutscher Bundestag (2015): Drucksache 18/4705; 22.04.2015; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz (6. Ausschuss).
8  Ebd.; Goertz Terrorismusabwehr, S. 91-92.
9  Sanchez 2016.
10  Die Financial Action Task Force wurde 1989 im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) als Expertengruppe eingesetzt. Das Mandat erstreckt sich auf die Analyse und Aufdeckung der Methoden der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Sie gibt Empfehlungen zur Umsetzung in nationale Gesetzgebung heraus und führt Evaluationen der Umsetzung durch; Sanchez 2016.
11  Eine Sammlung, die „sanitarisierte“ Fälle enthält, ist auf den Seiten der Egmont-Gruppe, einem informellen Netzwerk von Financial Intelligence Units zur Verbesserung der internationalen Kooperation, zu finden: http://www.egmontgroup.org/library/cases; 12.1.2018.
12  Sanchez 2016.
13  Allam, M./ Gadzinowski, D. (2009): Combating the Financing of Terrorism: EU Policies, Polity
and Politics. In: EIPASCOPE 2009/2, S.38; Goertz, Terrorismusabwehr, 2018, S. 92-93.
14  FATF (2008): Terrorist Financing Typologies Report; UNO (2004): Analytical Support and Sanctions Monitoring Team appointed pursuant to resolution 1526 concerning Al-Qaida and the Taliban and associated, First Report 2004.
15  Krieger, T./ Meierrieks, Daniel (2011). Terrorist Financing and Money Laundering. Universität Paderborn, Juni 2011.
16  UNO 2004; Sanchez 2016.
17  Krieger&Meirrieks 2011, S. 8.
18  Winer, J./ Roule, T. (2002): Fighting Terrorist Finance. In: Survival: Global Politics and Strategy, Vol. 44, No. 3, 2002, S.87-104.
19  Dalyan, S. (2008): Combating the Financing of Terrorism: Rethinking Strategies for Success, Defence Against Terrorism Review, Vol. 1. No. 1, Spring 2008, S.139.
20  Sieber, U./Vogel, B. (2015): Terrorismusfinanzierung. Berlin: Duncker&Humblot, S. 12.
21 Sanchez 2016; Krech, H. (2015). Die Organisation der Finanzierung bei Al Qaida und beim Islamischen Staat IS. In: Österreichische Militärische Zeitschrift, 4/2015, S.451-455.
22  Sanchez 2016; Krech 2015, S. 452.
23  Sanchez 2016; Goertz, S. (2017c): Der neue Terrorismus. Neue Akteure, neue Strategien, neue Taktiken und neue Mittel. Wiesbaden: VS Springer, Kapitel 3; Dalyan 2008, S. 140.
24  Frankfurter Allgemeine Zeitung (2015b): Wie das Öl den „Islamischen Staat“ reich macht, 17.11.2015.
25  FAZ 2015a; Goertz Terrorismusabwehr 2018, S. 94-95.
26  Sieber/Vogel 2015, S. 12.
27  Villasenor, J. (2013): Smartphones for the Unbanked: How Mobile Money Will Drive Digital Inclusion in Developing Countries, Issues in Technology Innovation, No. 25, September 2013.
28  Eine Million US Dollar in Hundert-Dollar-Scheinen wiegen etwa 10 kg (Freeman/Ruehsen 2013, S. 6.).
29  EUROPOL (2014): European Union Terrorism Situation and Trend Report 2014.
30  FATF 2015, S. 29.
31  FATF 2015, S. 41-44.
32  United States Department of the Treasury (2003): Financial Crimes Enforcement Network: Informal Value Transfer Systems, FinCEN Advisory, Issue 33, März 2003.
33  FATF 2013, S. 23.
34  Sieber/Vogel 2015, S. 20-34; Sanchez 2016.
35  Sanchez 2016
36  Allam/Gadzinowski 2009, S. 38.
37  EUR-Lex (2008): Access to European law. 2008/919/JI; EUR-Lex (2005): Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005; EUR-Lex (2002). Access to European Union law. 2002/475/JI.
38  Sieber/Vogel 2015.
39  Bundeskriminalamt/Financial Intelligence Unit 2017, S. 8.
40  Ebd.; Goertz 2018, S. 98-99.
41  McCulloch, J./Pickering, S. (2005): Suppressing the Financing of Terrorism. In: British Journal of Criminology, Vol. 45, April 2005, S.480.
42  FAZ 2015b; Sanchez 2016.
43  Dean, A./Thompson, E./Keatinge, T. (2013). Draining the Ocean to Catch one Type of Fish: Evaluating the Effectiveness of the Global Counter-Terrorism Financing Regime. In: Perspectives on Terrorism, Vol. 7, No. 4, August 2013, S. 62-78.
44  Dean/Thompson/Keatinge 2013, S. 65.
45  Sieber/Vogel 2015, S. 192.

 

Über den Autor
Dr. Stefan Goertz
Autor: Dr. Stefan Goertz
Dr. Stefan Goertz ist Beamter der Bundespolizei und Politikwissenschaftler. Augenblickliche Tätigkeit u.a. an der Hochschule des Bundes, Fachbereich Bundespolizei.
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