Weltkarte des Global Peace Index 2018
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Die schwierige Suche nach einer Nationalen Sicherheitsstrategie

Von Bernd Walter, Präsident eines Grenzschutzpräsidiums a.D.

Die Ausgangslage

Bei einer Wahl des sinnfreisten Spruchs des Jahres hätte die Feststellung, dass Deutschland eines der sichersten Länder der Welt sei, sicherlich Aussicht auf einen vorderen Platz in der Wettbewerbsagenda. Diese Binsenweisheit steht nicht allein. Eine Sprecherin einer staatstragenden Partei sah sich zu der Erkenntnis veranlasst, dass eine Verschärfung von Sicherheitsgesetzen nicht erforderlich sei, da ausweislich der aktuellen Polizeilichen Kriminalstatistik die Zahl der Straftaten in Deutschland rückläufig sei. Und ein hochmögender Hochschullehrer stellte sogar fest, dass die Gefahr an Leib und Leben für Radfahrer in der Bundeshauptstadt höher sei als die eines terroristischen Anschlags. Soweit das Feuilleton.

Im Gegensatz dazu neigen Fachleute zu der Feststellung, dass der Staat im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung in manchen Bereichen bereits die Sollbruchstelle erreicht hat und die rapide Veränderung der Sicherheitslage sowie die Häufung von Risiken und Gefahren erstmalig einen Punkt erreichen könnten, an dem der Staat seine Handlungs- und Kontrollfähigkeit in bestimmten Sicherheitsbereichen verliert. Teile der Bevölkerung sind schon jetzt überzeugt, dass der Anspruch des Staates auf eine privilegierte Stellung bei der Gewährleistung des Gewaltmonopols auf der Kippe steht, da zunehmend mehr Segmente der Sicherheitsgewährleistung durch Private besetzt werden. Überdies haben die Untersuchungsberichte im Gefolge der NSU-Morde und der jüngsten terroristischen Anschläge evidente Mängel in der Sicherheitsarchitektur sichtbar werden lassen, die um Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Sicherheitsbehörden, Abstimmungsmängel bei der Kriminalitätsbekämpfung und Doppelspurigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung kreisen und ihre Ursachen in den komplizierte normative und faktische Sicherheitsstrukturen im Bund-Länder-Verhältnis haben.

In dieser Situation wird der Ruf nach einer Nationalen Sicherheitsstrategie als Grundlage für einen zentralen, konsistenten und ressortübergreifenden Steuerungs- und Planungsprozess im Krisenmanagement immer lauter. Im Gegensatz zu unseren Nachbarn und Partnerländern verfügt Deutschland über keine eigene Sicherheitsstrategie und damit über kein ressortübergreifendes und einheitlich gesteuertes Grundlagendokument im Bereich der Sicherheitspolitik mit der Folge, dass auf sicherheitspolitische Herausforderungen meistens ad hoc, verspätet, mit ungeeigneten Mitteln, ohne Abstimmung zwischen den beteiligten Akteuren oder ohne strategische Steuerung reagiert wird.

Die Strategie – das unbekannte Wesen

Es gibt keinen Begriff im Sicherheitsdiskurs, der inflationärer gebraucht wird, als der Terminus Strategie. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber brachte es fertig, bei der aktuellen Novellierung seines Polizeigesetzes die beim Bund und in anderen Ländern bereits praktizierte Schleierfahndung nunmehr als „strategische Fahndung“ einzuführen. Tatsächlich handelt es sich aber lediglich um eine Begleitmaßnahme des täglichen Streifendienstes. Auch wenn die Wortwahl letztlich nur der Verschleierung der ursprünglichen Absicht und der Beruhigung der Kritiker diente, verkommt Strategie vom ursprünglichen Sinn her zur kleinen Münze.

Es lohnt sich heute nicht mehr, Strategie von seiner ursprünglichen Bedeutung im Griechischen als Feldherrnkunst abzuleiten. Nach der Führungsvorschrift der Polizei ist sie nunmehr die Bezeichnung für vorausschauend geplante polizeiliche Verhaltensweisen und organisatorischer Absichten, die sich an der gesellschaftlichen Entwicklung orientieren und darauf ausgerichtet sind, durch das Zusammenwirken aller polizeilichen Kräfte die Politik der Inneren Sicherheit zu verwirklichen und ggf. Änderungen zu bewirken. Von der Strategie ist die Taktik abzugrenzen. Mithin ist Strategie von gesteigerter Komplexität, einer gewissen Langfristigkeit und der Beteiligung unterschiedlicher Akteure auf verschiedenen Ebenen bestimmt und wird dadurch zu einer ressortübergreifenden Gesamtaufgabe der beteiligten Sicherheitskateure.

Zentrale des BND in Berlin
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Im Bereich der Sicherheitspolitik sind Strategiepapiere rar gesät. Hierzu gehört zuvörderst das am 17. Juni 1972 durch die Ständige Konferenz der Innenminister/-senatoren des Bundes und der Länder verabschiedete „Programm für die Innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland“, welches im Jahre 1974 überarbeitet und fortgeschrieben wurde. Eine weitere Fortschreibung erfolgte 1994 und in den Jahren 2008/2009. Es bestimmt zwar im Vorwort der Fassung von 2008/2009 als Zweck der Fortschreibung des Programms eine grundsätzlich abgestimmte Ausrichtung der Sicherheitsbehörden, konnte aber nicht verhindern, dass Bund und Länder bei der Bekämpfung von Kriminalität und der Sicherheitsgesetzgebung aus ihrer jeweiligen Perspektive unterschiedliche Schwerpunkte setzen.

Auch in die Politik fand das Problem Eingang. Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 18. Legislaturperiode bestimmte immerhin auf Seite 150 f., dass die Koalition es sich zur Aufgabe macht, die Wirksamkeit des Regierungshandelns gezielt zu erhöhen und dazu eine ressortübergreifende Strategie „Wirksam und vorausschauend regieren‘ erarbeitet. Koordinierende Stellen bündeln die Maßnahmen innerhalb der Ressorts und bei ressortübergreifenden Zielen und Vorhaben. Wir stärken die Kompetenzen und Kapazitäten der strategischen Vorausschau in den Ministerien, um Chancen, Risiken und Gefahren mittel- und langfristiger Entwicklungen besser erkennen zu können.“ Bei der Absichtserklärung blieb es allerdings.

Ursula von der Leyen (2017)
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Das „Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“ der Bundesregierung gilt als oberstes sicherheitspolitisches Grundlagendokument Deutschlands und damit als wesentlicher Leitfaden für sicherheitspolitische Entscheidungen. Da im Dokument viel von gesamtstaatlichem sicherheitspolitischem Engagement, von Gewährleistung gesamtstaatlicher Sicherheitsvorsorge und von Vernetzung als zentrale Richtschnur des Regierungshandelns die Rede ist, erwartet der interessierte Leser eigentlich eindeutige Aussagen zu einer ressortübergreifenden Sicherheitsstrategie. Tatsächlich beschäftigt sich das Weißbuch allerdings mehr mit der Bundeswehr, deren Finanznöte und möglichen militärischen Interventionen sowie der Stellung Deutschlands in der Welt als mit der gesamtstaatlichen Sicherheitsvorsorge. Das propagierte globale Sicherheitsverständnis war zwar auch Bestandteil der Neujahrsansprache der Bundeskanzlerin, gibt aber für die die Bevölkerung unmittelbar berührenden Fragen der Inneren Sicherheit wenig her. Und ob tatsächlich die Wegmarken für eine künftige konsistente Sicherheitspolitik wirksam ausgepflockt sind, darf angesichts der Tatsache, dass selbst eine ressortübergreifende Evaluation des Afghanistaneinsatzes bis dato aussteht, bezweifelt werden. Das Weißbuch analysiert zwar, zeigt aber keine den Sicherheitsmehrwert steigernde Konsequenzen auf und entfaltet keinerlei Verbindlichkeit geschweige denn Bindungswirkung. In vielen Bereichen bleibt es vage und übertüncht die eigentlichen Probleme mit Floskeln und Allgemeinplätze und umschifft alle Formen des Dissens‘ zwischen den Koalitionspartner. Aufgrund seiner deutlichen militärischen Prädominanz ignoriert es überdies alle Problembereiche der Inneren Sicherheit.

Vom Sinn einer Nationalen Sicherheitsstrategie

Nicht jeder hält eine Nationale Sicherheitsstrategie für erforderlich. So ist die Diskussion um eine wissenschaftliche Grundierung dieses Konstruktes und um die Notwendigkeit verbindlicher Umsetzungsstrategien auch höchst überschaubar oder wird teilweise als nicht notwendig erachtet. So ist eine ausformulierte und verbindliche Nationale Sicherheitsstrategie noch nicht einmal in Ansätzen zu erkennen, eine Folge der bedauerlichen Faktenresistenz des politischen Schlüsselpersonals gegenüber den Herausforderungen der sich ständig ändernden Sicherheitslage.

Die letzte Wohnung des NSU-Trios in Zwickau wurde von Beate Zschäpe im November 2011 zur Verdeckung zerstört
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Eine Nationale Sicherheitsstrategie soll als Rahmen- oder Dachdokument (neudeutsch Masterplan) Auskunft über die gesamtstaatlichen und gesamtgesellschaftlichen Anforderungen zur Bewältigung der sich immer rascher ändernden Sicherheitslage geben. Sie umfasst die Identifikation der Bedrohungs- und Sicherheitsrisiken und die sich daraus ergebenden Konsequenzen, sonstige sicherheitspolitischen Herausforderungen, die Erfassung der materiellen und personellen Ressourcen der Sicherheitsbehörden, die Zuweisung der Aufgaben und Verantwortungen sowie die Erfassung der Instrumente und Mittel, um Bedrohungen zu begegnen. Eine stringente und ressortübergreifende Nationale Sicherheitsstrategie, die fortlaufend den Veränderungen der Sicherheitslage angepasst und evaluiert wird, kann die Verantwortlichen in die Lage versetzen, Zielkonflikte früher zu erkennen, um anstelle von ad-hoc Maßnahmen faktenbasiert zeitgerecht durch Vorhalten von Handlungsoptionen auf Fehlentwicklungen zu reagieren. Ein zusätzlicher Mehrwert könnte dadurch generiert werden, dass Doppelungen beim Vorhalten von Sicherheitseinrichtungen vermieden und dadurch Ressourcen geschont werden können.

Eine Nationale Sicherheitsstrategie hätte bei Vorhandensein zwar viele Defizite der Sicherheitspolitik in der Vergangenheit wie die Blutspur des NSU, die Migrationskrise, die Hilflosigkeit im Umgang mit dem islamistischen Terrorismus und die Bildung von Clan dominierten Parallelgesellschaften nicht verhindern können, aber zumindest minimiert und zeitgerechte Gegensteuerungs- und Kontrollmechanismen bereitgestellt. Dann wäre auch kein Spitzenpolitiker auf die Idee gekommen, die polizeitaktische Abarbeitung im Vorfeld des G-20-Gipfels in der Hansestadt leichtfertig mit einem Einsatz der Polizei bei einem eher folkloristisch orientierten Hafengeburtstag zu vergleichen. Das beklagenswerte Ergebnis ist bekannt. Die zusammengewürfelten Polizeikräfte erlebten in der Stunde der Wahrheit aufgrund unklarer Lagebilder und einer nicht lagegerechter Einsatzkonzeption ihr Waterloo und demonstrierten einer verdutzten Öffentlichkeit, dass die Masse der deutschen Polizeien weder mental noch ausbildungs- und ausrüstungsmäßig auf bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen mit europaweit vagabundierender Gewaltgruppen eingestellt ist.

Die Umsetzung – mehr Anspruch als Wirklichkeit

Eine Nationale Sicherheitsstrategie entsteht weder aus dem Nichts noch gewinnt sie als Zufallsprodukt von Parteieiinitiativen, Think Tanks oder anderen nicht demokratisch legitimierter Einrichtungen Verbindlichkeit. Voraussetzung ist vielmehr ein deutlich kommunizierter Gestaltungsanspruch der Politik und eine von ihr initiierte Debatte um die Ausgestaltung der Programmatik, bei der, wie eine bekannte Regierungschefin als Wahlspruch propagiert, vom Ende her gedacht werden muss. Erste Voraussetzungen sind eine Definition der Sicherheitsinteressen, die Identifizierung der Akteure, die Ressourcenverteilung und die Umsetzungsmechanismen. Sie muss zwei wesentliche Voraussetzungen erfüllen. Zum einen muss sie unter Berücksichtigung nationaler Interessen mit den Sicherheitsstrategien der EU kompatibel sein und zum anderen muss sie die Dominanz des Militärischen vermeiden.

© Von Unbekannt - http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Themen/Sicherheit/Terrorismus/gtaz.pdf?__blob=publicationFile, Gemeinfrei, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=23816267Zur organisatorischen Umsetzung existieren unterschiedliche Vorstellungen. Der ambitionierteste Vorschlag fordert einen Nationalen Sicherheitsrat als Analyse-, Koordinierungs- und Entscheidungszentrum. Andere Vorschläge zielen auf die Schaffung einer strategischen Analyseeinheit der Bundesregierung, die Bildung eines Beirats oder die Einrichtung eines nationalen Sicherheitsberaters im Bundeskanzleramt. Aber weder der in den Medien diskutierte „Rat für nationale Sicherheit“ noch eine „Generaldirektion für Sicherheitsfragen“ haben zur Zeit eine Chance auf Verwirklichung. Außerhalb dieses Rahmens können nur informelle Koordinierungsmechanismen oder Kooperationsplattformen wie das Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum oder das Gemeinsamen Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration gebildet werden, deren Zusammenarbeit aber eher informell und organisatorisch nicht verfestigt ist.

Als Interimslösung wird die Aufwertung des bereits existierenden Bundessicherheitsrates vorgeschlagen. Diese Alternative ist allerdings weder originell noch sonderlich problemlösend, da diese Einrichtung sich bisher weitgehend auf die Rüstungskontrolle konzentriert und keine Ansätze zur politikfeldübergreifenden Analyse zeigt. Erforderlich ist vielmehr eine durchgreifende Reform der bisherigen Rechtsgrundlagen, Institutionen und Mechanismen der deutschen Sicherheitspolitik und damit die Überprüfung der sogenannten Sicherheitsarchitektur, die sich entgegen der üblichen politischen Placebos nicht bewährt hat.

Als Krisenbewältigungsorgan kommt zurzeit allenfalls das Krisenreaktionszentrum des Auswärtigen Amtes infrage, das als Vorsorgeeinrichtungen für den Krisenfall im Ausland dient. Immerhin ist im Auswärtigen Amt nunmehr eine Abteilung S (Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsorge und Humanitäre Hilfe) aufgebaut worden, die unter anderem für die Krisenfrüherkennung, Konfliktanalyse und strategische Vorausschau zuständig ist. Grundlage der Aufgabenwahrnehmung sind die am 14. Juni 2017 von der Bundesregierung beschlossenen und für alle Ressorts geltenden Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern.“ Diese bestimmen den ressortgemeinsamen Ansatz und definieren Krisenfrüherkennung als die Indikatoren gestützte frühzeitige Identifikation von politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen, die das Potential bergen, Konflikte innerhalb von Staaten und Gesellschaften gewaltsam eskalieren zu lassen. Eigenständige Abteilungen für Krisenprävention und Konfliktbewältigung existieren zurzeit neben dem Auswärtige Amt noch im Bundesverteidigungsministerium und Bundeministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.

Die bisher entwickelten Mechanismen des Krisenmanagements sind überwiegend außenpolitischer Natur bzw. an der äußeren Sicherheit orientiert. Innerstaatlich werden Fragen der Inneren Sicherheit, da auf Bund und 16 Länder verteilt, nur durch ein System der freiwilligen institutionellen Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern oder der Länder untereinander angegangen. Die für die Innere Sicherheitspolitik bedeutsamste Einrichtung ist die Innenministerkonferenz, die neben den politisch legitimierten Innenministern leitende Ministerialbeamte der Innenressorts, leitende Polizeibeamte und polizeiliche Experten zusammenführt. Der Bundesinnenminister gilt als Gast. Ihre Beschlüsse haben jedoch keine rechtlichen, sondern allenfalls politische Bindungswirkung. Eine Einrichtung zur proaktiven Gewinnung von Erkenntnissen über neuartige Sicherheitsszenarien und zur Entwicklung innovativer Ansätze zur polizeilichen Aufgabenbewältigung ist zurzeit nur im Strategischen Innovationszentrum der Bayerischen Polizei zu erkennen.

Eine Nationale Sicherheitsstrategie ist schon per definitionem auf abgestimmtes Handeln angelegt und stößt damit an Grenzen, die durch die Aufteilung der Sicherheitsgewährleistung zwischen Bund und Ländern und die dadurch bedingten Mitspracherechte gegeben sind. Aber auch auf Bundesebene gibt es kaum überwindbare verfassungsrechtliche Barrieren. Bereits die Enquete-Kommission Verfassungsreform aus dem Jahre 1970 scheiterte mit Versuchen zur Einrichtung zentraler Planungsorganisationen, da die durch die in Art. 65 GG getroffene Gewichtsverteilung zwischen der Richtlinienkompetenz des Kanzlers, der Ressortselbstständigkeit der Minister und der Entscheidungszuständigkeit des Kabinetts hätten neu justiert werden müssen.

Fazit: Keine Änderung in Sicht

Trotz einiger Ansätze fehlt Deutschland unverändert eine übergreifende Nationale Sicherheitsstrategie, wobei sowohl eine Initiierung als auch eine mögliche Umsetzung am ressortspezifischem Besitzstandsdenken, an Vorbehalten im Bund-Länder-Verhältnis, aber auch an unterschiedlichen Denk- und Handlungslogiken der beteiligten Akteure scheitern. Solange hierbei keine Änderung eintritt und im Krisenfall weiterhin auf Sicht gefahren wird, bleibt die Sicherheitspolitik wohl weiterhin unstrukturiert und zufallsabhängig. Krisen werden erst dann zum Gegenstand politische Überlegungen, wenn sie eingetreten sind.

Damit wird das Bemühen um eine Nationale Sicherheitsstrategie weiterhin eine Großbaustelle in der Sicherheitspolitik bleiben.