Blick in einen Besprechungsraum im Lagezentrum des BMI
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Der Berg kreißte…

Anmerkungen zur ersten gemeinsamen Terrorabwehrübung (GETEX) von Polizei und Streitkräften

Von Bernd Walter

Nach einer großen Übung im kaiserlichen Deutschland stellte ein hoher Militär gegenüber dem Oberbefehlshaber ohne schmückende Beiworte fest: „Die Erfahrungen, die Eure Exzellenz aus dieser Übung gewonnen haben, kann ein Spatz auf dem Schwanz davontragen.“ Dem Vernehmen nach hat sich bei der Auswertung von Großübungen im Verlauf der Zeiten nicht viel geändert. Nachfolgend soll geprüfte werden, ob die erste gemeinsame und in den Medien als Dammbruch gefeierte Terrorabwehrübung (GETEX) von Polizei und Streitkräften im März dieses Jahres die Tradition unergiebigen uniformierten Großübungen fortgesetzt hat oder vielmehr durchgreifend neue Erkenntnisse generiert hat.

Des Pudels Kern

Nicht zuletzt die Ereignisse in München und der Terroranschlag auf dem Berliner Weihnachtsmarkt haben der Diskussion um Einsätze der Bundeswehr im Innern neue Brisanz verliehen. Auf der Suche nach dem Königsweg bei der Bewältigung terroristischer Lagen entschloss man sich nach zeitraubenden Erörterungen Anfang des Jahres zu einer gemeinsamen Übung von Polizei und Bundeswehr. Es war nicht die erste dieser Art, wie die Medien überschwänglich zu berichten wussten, denn in Zeiten des Kalten Krieges wurde eine derartige Konstellation im Rahmen der CIMEX/WINTEX-Übungen laufend exekutiert und ausgewertet.

Hintergrund der neuen Überlegungen war der Umstand, dass nach Art. 87a Abs. 2 GG die Streitkräfte außerhalb technischer Maßnahmen im Rahmen der Amtshilfe als Mittel der vollziehenden Gewalt nur dann eingesetzt werden dürfen, wenn die Verfassung es ausdrücklich gestattet. Generationen schreibwütiger Jungjuristen haben in zahllosen Veröffentlichungen die an sich eindeutige Verfassungsformulierung breit getreten, ohne ein Jota zur Problemlösung beizutragen. Ein Teil der Veröffentlichungen kann ohnehin makuliert werden, da das Bundesverfassungsgericht zwischenzeitlich in einem Plenarbeschluss viele Zweifelsfragen gerade gerückt hat und verkündete, dass unter engen Voraussetzungen die Bundeswehr bei der Bekämpfung besonders schwer Unglücksfälle, zu denen auch terroristische Lagen zählen können, hoheitliche Aufgaben zur Unterstützung der Polizei selbst mit militärischen Mitteln wahrnehmen kann. Damit hat das hohe Gericht seine Möglichkeiten fast bis an die Grenze der Verfassungsänderung ausgedehnt und erstmalig Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt, denen sich die Politik bisher verweigert. Aber trotz des Judikats bleibt im Grund vieles beim Status quo ante. Die Aufgabenbereiche von Polizei und Bundeswehr bleiben getrennt.

Wer sich der deutschen Haltung in Fragen der Trennung von Polizei und Streitkräfte nähert, mit der Deutschland selbst in Zeiten sich ständig potenzierender Gefahren in Europa ein Alleinstellungsmerkmal hat, wird in aller Regel mit zwei Argumenten konfrontiert. Entweder: Die Verfassung hat aus guten Gründen die beiden Organisationen Gemeinsame Anti-Terror-Übung Getex.
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in der Aufgabenwahrnehmung getrennt, was bei Kenntnis der Materialien bezweifelt werden darf. Oder: Die deutsche Polizei ist gut aufgestellt und benötigt die Unterstützung der Bundeswehr nicht. Was wiederum nicht den Realitäten entspricht, denn die Polizei ist bereits jetzt von der personellen Stärke her nicht mehr in der Lage, alle übertragenen Aufgaben sachgerecht zu erfüllen. Die Personalabgänge der kommenden Jahre werden den Prozess noch verstärken.

Nachdem bereits alle Länderinnenminister in der Fortschreibung des Programms Innere Sicherheit von 2008/2009 übereinstimmend festgestellt haben, dass zur Bereinigung bestimmter Lagen die Möglichkeiten der Polizeien nicht ausreichen und über eine Verfassungsänderung nachgedacht werden muss, trat zunächst Stillstand der Rechtspflege ein. Im Grunde geht es bei der Diskussion um sogenannte Unikatfähigkeiten der Bundeswehr wie zum Beispiel der Einsatz besonderer Aufklärungsmittel, Maßnahmen bei radioaktiven, biologischen und chemischen Angriffen, Umgang mit Minen und Sprengfallen und beim Massenanfall von Verwundeten. Und letztlich auch um Personalreserven zum Einsatz im kräftezehrenden Objektschutz.

Ein entsprechender allerdings entschärfter Passus fand dann auch Eingang in die aktuelle Fassung des Weißbuches, der sich allerdings nur lapidar auf die Verbesserung der Zusammenarbeit von Polizei und Bundeswehr im Rahmen von Übungen beschränkte. In der ursprünglichen Fassung war noch von einer Weiterentwicklung des Grundgesetzes die Rede, um die Einsatz der Bundeswehr zur Gefahrenabwehr auf eine eindeutige Rechtsgrundlage zu stellen. In der Koalition wurde er auf Intervention der SPD gestrichen. In der Folgezeit äußerte sich folglich nur Vertreter der CDU/CSU. Bereits in einer Erklärung des Bundesinnenministeriums vom 11.8.2016 wurden regelmäßige Übungen der Sicherheitsbehörden auch gemeinsam mit der Bundeswehr gefordert, um bei einem etwaigen Einsatz der Streitkräfte im Innern gewappnet zu sein. Die Forderung wird in eine Erklärung der CDU/CSU-Innenminister und -senatoren vom 19. August 2016 dahingehend ergänzt, dass die Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Innern ausgeweitet werden müssen. Ähnlich positioniert sich auch die CDU/CSU-Bundestagsfraktion in eine Erklärung vom 2. September 2016. Aus der CSU wurden Stimmen laut, auch den Einsatz der Bundeswehr zur Unterstützung der Bundespolizei in Ausnahmelagen an der Grenze zu prüfen. Die Fraktion der Befürworter stand weitgehend allein, da selbst eine reine Vorsichtsmaßnahme wie die Verhängung der Bereitschaft für eine Feldjägereinheit und Sanitätskräften durch die Bundesverteidigungsministerin aus Anlass der Münchener Vorkommnisse von Sprechern der SPD und der Grünen zum Anlass genommen, der Ministerin Profilierungssucht vorzuwerfen. Allein die Tatsache, dass dieser im Gesamtgeschehen eher marginale Vorgang sofort zum Anlass genommen, den politischen Gegner am Zeug zu flicken, beweist, dass bei der Lösung von Sicherheitsfragen politische vor pragmatischen Aspekten rangieren, ein Verhalten, das bei einem Sicherheits-GAU fatale Folgen haben kann.

Wie man juristische Minenfelder vermeidet

Die Übungsanlage erstellte das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe. Vorgesehen waren Einsätze als Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG und bei einem besonders schweren Unglücksfall nach Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG. Für die Szenarien wählte man zwar die Maxime „Das Undenkbare denken“, gleichwohl waren die Polizisten kontrollieren am 09.03.2017 in der Werdenfels Kaserne in Murnau (Bayern) während der gemeinsamen Anti-Terror-Übung von Polizei und Bundeswehr ein Auto.
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Lagen eher konventioneller Natur. Sie sahen, soweit sie bekannt wurden, einen Bombenanschlag am Münchner Hauptbahnhof mit 20 Todesopfern, eine Amoktat in einer Schule in Bremen, einen bevorstehender Sprengstoffanschlag auf eine Schule im Saarland, eine Explosion auf dem Düsseldorfer Flughafen und zeitgleich Geiselnahmen Attentate in Köln, Münster und Osnabrück vor.

Polizisten in Bayern, Baden-Württemberg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und im Saarland sowie 360 Soldaten der Bundeswehr übten drei Tage lang in einer Stabsrahmenübung das Zusammenwirken von Polizei und Streitkräften. Die Geschäftsbereiche des Bundesinnenministeriums und des Bundesverteidigungsministeriums waren ebenfalls beteiligt. Das Vorhaben wurde virtuell am grünen Tisch und in Konferenzräumen und mit Hilfe moderner Medien abgewickelt. Die ursprüngliche Idee, ein realistisches Szenario praktisch zu üben, wurde bereits im Vorfeld schnell verworfen. Wie so häufig, behalf man sich mit einer Version light.

Die Übungsziele waren allein schon übungsbedingt eher theoretischer Natur: Gegenseitiges Kennenlernen, Vertraut machen mit den jeweiligen Meldewegen, Befehlsketten und Kapazitäten und Einlesen und Einhören in die jeweiligen Befehlssprachen sowie Abstimmen der Tätigkeiten der Führungsstäbe. Die bekannt gewordenen Anträge an die Bundeswehr waren auch eher Petitessen wie Entschärfung von Sprengfallen, Einsatz von Spürhunden, Dekontamination oder Transport von Verletzten mit geschützten Krankentransportwagen an Ereignisorten, wo scharf geschossen wurde. Aber auch der Einsatz der Bundeswehr zur Evakuierung von Gebäuden, Verkehrslenkung und zum Objektschutz stand in Rede. Insgesamt 46 Ersuchen der Polizei ergingen, wovon 30 Katastrophenhilfe und 16 hoheitliche Maßnahmen betrafen. Zwei Hilfeersuchen wurden abgelehnt, andere mit Auflage versehen.
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Immer wieder wurde betont, dass die Hoheit über den Einsatz und die Führungsverantwortung bei der Polizei verbleiben muss. Allerdings sollte auch die militärische Befehls- und Kommandogewalt unverändert bleiben Da nur länderweise geübt wurde, stellte sich die viel wesentlichere Frage nach einer Übernahme der Führungsverantwortung bei länderübergreifenden Einsätzen nicht. Dann wäre nämlich die Stunde des Bundesinnenministers gekommen und das Manko evident geworden, dass die Bundesrepublik über keinen übergeordneten Polizeiführungsstab z. B. im Bundesinnenministerium unter Führung des Inspekteurs der Bereitschaftspolizeien der Länder verfügt. Zur Erinnerung: Beim Oderhochwasser lag letztendlich die gesamte Koordination der Katastrophenabwehr bei der Bundeswehr.

Die Reaktionen – mehr Emotion als Profession

Auch wenn die Teilnehmer ein repräsentatives Bild des deutschen Föderalismus und unterschiedliche politischer Richtungen verkörperten, meldeten sich bereits im Vorfeld kritische Stimmen. Einige Länder hielten die Übung für überflüssig, die Polizeigewerkschaften die Ausgangsszenarien für überzogen. Und wenn die Irene Mihalic
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innenpolitische Sprecherin der Grünen Mihalic im übertriebenen Duktus behauptet, dass mit der gemeinsamen Übung auf unverantwortliche Weise der Grundsatz infrage gestellt wird, dass die innere Sicherheit Hoheitsaufgabe der Polizei ist, beweist sie damit allenfalls Unkenntnis der Verfassung, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Paradigmenwechsels, wonach die Polizei zwar Garant der inneren Sicherheit, aber nicht deren Monopolist ist. Der niedersächsische Innenminister Boris Pistorius sprach sich im Vorfeld gegen diese Übung aus, um dann bei der Frühjahrstagung der IMK in Dresden für Übung zur Abwehr von Cyberangriffen auf kritische Infrastrukturen zu plädieren. Der Übung kam zugute, dass zu diesem Zeitpunkt mit dem saarländischen Innenminister Klaus Bouillon ein engagierter Förderer gemeinsamer Übungen den Vorsitz der Innenministerkonferenz innehatte.

Ein höherer Offizier der Bundeswehr meinte trocken: „Wir reißen uns nicht darum.“ Offensichtlich war er sich nicht im Klaren darüber, dass ein Beitrag der Bundeswehr zur Gefahrenabwehr im Innern nach Umfragen bei der Bevölkerung bedeutend größere Akzeptanz hat als kostenträchtige Auslandseinsätze mit umstrittenen Ergebnissen.

Der Berg kreißte…

Die Ergebnisse der Übung sind, gemessen am Aufwand und an den Medienauftritten der Beteiligten, eher dürftig. Was geübt wurde, bewegte sich dank der eher unterschwelligen Übungsszenarien wohl eher im Bereich der gesteigerten Amtshilfe, trug aber offensichtlich nicht zur Lösung der Probleme bei Vollzugsmaßnahmen bei. Ein eigentlich übungswürdiges Menetekel wäre der länderübergreifende terroristische Angriff auf Kritische Infrastrukturen gewesen. Denkbare Szenarien gibt es zuhauf. Die tatsächlichen Erkenntnisse sind überschaubar: Die Anforderungswege wurden als zu schwerfällig und zeitaufwändig moniert. Man habe Erkenntnisse über Kommandostrukturen, Alarmierungsketten und Entscheidungswege sowie über den Zeitaufwand gesammelt, die sich im Übrigen bei der Polizei in jedem Bundesland anders darstellen werden und sich beim Ausfüllen der Anträge bereits in den ersten Übungsstunden als Hemmnis herausstellte. Interessant wäre es gewesen, etwas über die Zeitabläufe zu erfahren, wenn bei hoheitlichen Eingriffs- und Zwangsbefugnissen das Bundesministerium der Verteidigung entscheiden muss.
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Von der 206. Sitzung der Innenministerkonferenz vom 12. Juni bis 14.Juni 2017 wurde auch nur bekannt, dass gemeinsame Auswertungen geplant sind, um Erkenntnisse für weiteres Vorgehen zu sammeln und die Möglichkeit einer praktischen Übung zu eruieren. Eine höfliche Umschreibung für den Umstand, dass man die eigentlichen Probleme wiederum auf eine (lange) Zeitschiene setzen wird.

Immerhin hat sich die CDU/CSU-Fraktion in ihrem aktuellen Programm für die Jahre 2017 bis 2021 festgelegt: „In besonderen Gefährdungslagen werden wir die Bundeswehr unter Führung der Polizei unterstützend zum Einsatz bringen. Dabei wollen wir zunächst den bestehenden Rechtsrahmen ausschöpfen. Bei der Abwehr eines besonders schweren Terrorangriffs kann die Polizei an die Grenzen ihrer Möglichkeiten kommen. Die Bundeswehr soll dann die Polizei unterstützen. Solche Einsätze unter Leitung der Polizei müssen regelmäßig geübt werden.“

Ansonsten ist von etwaigen erforderlichen gesetzlichen Änderungen an keiner Stelle die Rede. Das aktuelle Weißbuch hat sich ausdrücklich der Perspektive der „vernetzten Sicherheit und „der Verbesserung der zivil-militärischen Zusammenarbeit“ verschrieben. Auf fruchtbaren Boden scheint die Absicht nicht gefallen zu sein. Unverändert werden die Schlachten von gestern geschlagen. Es müsste eigentlich für jeden verantwortlichen Politiker eine Horrorvorstellung sein, dass bei einer größeren Terrorlage, die mögliche Hilfe durch die Bundeswehr an seit Jahren bekannten, aber nicht gelösten Rechtsfragen scheitert. Recht hat sich an den Realitäten zu orientieren, nicht umgekehrt. Die Aktualisierung des letzten Weißbuches dauerte Jahre. Auch darf man gespannt sein, ob eine derartige Übung überhaupt wiederholt wird. Zumindest hörte man bereits aus Bremen Einwände gegen eine praktische Übung, „um die Bevölkerung nicht zu verunsichern.“

 

Über den Autor
Bernd Walter
Autor: Bernd Walter
Bernd Walter, nach vierzigjähriger Dienstzeit in der Bundespolizei mit unterschiedlichen Verwendungen im Führungs-, Einsatz-, Ausbildungs- und Ministerialbereich als Präsident des Grenzschutzpräsidiums Ost in den Ruhestand getreten. Anschließend Vorbeitrittsberater* der EU bei unterschiedlichen Sicherheitsbehörden in Ungarn. Autor zahlreicher Fachbeiträge zu Fragen der inneren und äußeren Sicherheit.
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Erinnerung an Miriam S., Opfer eines illegalen Straßenrennens am Auenweg in Köln, am 17. April 2015
Foto: © Wikimedia/Nicola

Polizei und Justiz machen jetzt Ernst

Illegale Autorennen in der City fordern Verletzte und Tote

Von Horst Zimmermann

Aus etlichen deutschen Gerichtssälen weht manchen Rechtsbrechern neuerdings ein schärferer Wind entgegen. Bei den Strafrichtern beginnt sich herumzusprechen, dass einige Urteile „im Namen des Volkes“ in weiten Kreisen der Bevölkerung auf Unverständnis gestoßen sind.

Aktuelles Paradebeispiel ist das Urteil des Landgerichts Berlin gegen Hamid H. und Marvin N., die beiden Teilnehmer an einem illegalen Autorennen auf dem Berliner Kurfürstendamm. Dabei wurde am 1. Februar 2016 ein 69jähriger Mann getötet. Das Urteil – lebenslange Haft wegen Mordes (Aktenzeichen 251 Js 52/16) - ist noch nicht rechtskräftig. Die Berliner Strafkammer begründete ihr Urteil damit, dass bei einem Rennen mit einem gefährlichen Gegenstand, wie es ein Auto ist, Todesopfer billigend in Kauf genommen werden, was ein Mordkriterium darstelle.

Inzwischen steht in einem weiteren Fall eine Mordanklage zur Debatte. In Mönchengladbach lieferten sich am 16. Juni dieses Jahres drei Fahrzeuge auf der Fliehtstraße ein Rennen, bei dem ein 38jähriger Fußgänger getötet wurde. Gegen den 28jährigen Haupttäter erging Haftbefehl wegen Mordverdachts.

Ein schärferer Wind weht auch Erkan F.(22) und Firat M.(21) entgegen, die sich am 14. April 2015 ein Rennen auf dem Kölner Auenweg geliefert hatten. Dabei kam die Radfahrerin Miriam(19)ums Leben. Das Urteil des Landgerichts Köln, 21 und 24 Monate mit Bewährung, wurde vom Strafsenat des Bundesgerichthofs am 6. Juli dieses Jahres aufgehoben, weil eine Bewährungsstrafe nicht angemessen sei.

In Kürze, vermutlich im Oktober, soll ein „Gesetz zur Strafbarkeit nicht genehmigter Kfz-Rennen“ in Kraft treten. Danach soll die bloße Teilnahme an einem illegalen Autorennen mit bis zu zwei Jahren Haft geahndet werden. Bisher war das lediglich eine Ordnungswidrigkeit mit 400 Euro Bußgeld. Wenn nach dem neuen Gesetz durch das Rennen Personen verletzt oder gar getötet werden, sollen bis zu zehn Jahre Haft fällig werden. Auch die Einziehung von Fahrzeugen und Führerscheinen wird neu geregelt. Zahlreiche Polizeibeamte und auch der ehemalige Kölner Oberbürgermeister Fritz Schramma, dessen Sohn am 31. März 2001 durch ein illegales Rennen in Köln getötet wurde, haben das neue Gesetz begrüßt.

Fritz Schramma
Foto: © Elke Wetzig (Elya) Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 Unported
Einen ganz anderen Weg hat die Kölner Polizei nach drei Rennen mit je einem Todesopfer im Frühjahr 2015 eingeschlagen. Die „Besondere Aufbau-Organisation Rennen“ ist inzwischen unter dem Namen „Projekt Rennen“ (Leitung: Polizeihauptkommissar Rainer Fuchs) fester Bestandteil der Kölner Polizeiarbeit geworden. Eine Bestandsaufnahme ergab inzwischen, dass ein Großteil der „Streetracer“, wie sie sich selbst nennen, junge Männer mit (einem meist türkischen) Migrationshintergrund sind, für die die Rennen eine Bestätigung für ihr Ego ist. Sie haben praktisch kein Unrechtsbewusstsein. Rennen in der City sind für sie ein besonderer „Kick“.

Für die Rennen werden Autos frisiert – auf bis zu 500 PS. Meist gehört dazu, dass der Auspuff möglichst „röhrend“ verändert wird. Mit diesen Erkenntnissen wurden zahlreiche Kontrollen durchgeführt. Innerhalb von zwei Jahren wurden dabei in Köln über 500 Fahrzeuge sichergestellt. Außerdem wurden die Treffpunkte der „Streetracer“ überwacht. Weil einige Raser immer wieder hochtourige Leihwagen benutzten, wurden die Verleihfirmen zu Kooperation und Aufmerksamkeit angehalten. Abends und nachts wurden und werden Straßen, auf denen schon einmal Rennen stattfanden, gezielt überwacht. 160 der 300 Personen, die der Kölner Raserzene zugerechnet werden, bekamen Post von der Polizei mit einem Hinweis auf das Berliner Mordurteil. Die Polizei hofft auf eine „abkühlende Wirkung“. Auch andere Polizeibehörden widmen inzwischen den Rennen erhöhte Aufmerksamkeit.

Im Augenblick scheinen die Maßnahmenbündel zu einer Abkühlung der Szene geführt zu haben. Am 16. Juni 2017 gab es jedoch bei einem illegalen Rennen in Mönchengladbach wieder ein Todesopfer. Ein 38jähriger Fußgänger wurde von einem der drei Rennwagen erfasst.

Mit großem Interesse verfolgen die Polizeibehörden das Vorgehen ihrer Kollegen in Abu Dhabi. Da wurde eigens eine kleine Rennstrecke gebaut, auf der sich die „Streetracer“ austoben können. Seither sind da die Rennen auf öffentlichen Straßen deutlich zurückgegangen.

Über den Autor
Horst Zimmermann
Autor: Horst Zimmermann
Horst Zimmermann, schon während des Studiums (Jura und Politik) an der Uni Bonn Mitarbeit bei mehreren Tageszeitungen, dann Mitglied der Bundespressekonferenz (bis 2010), bis 1999 NRW-Korrespondent der WELT am Sonntag und freier Mitarbeiter von zeitweise bis zu 14 Tageszeitungen. Schwerpunkt: Innere Sicherheit und speziell Terrorismus. In den letzten Jahren Schwerpunkt Sicherheit auf Reisen.
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Die Ermäßigung von Verwarnungsgeldern

Prof. Dr. jur. Dieter Müller, Institut für Verkehrsrecht und Verkehrsverhalten Bautzen 1

Polizeibeamte, aber auch Außendienstmitarbeiter2 der kommunalen Verkehrsüberwachung begegnen im Zusammenhang mit ihrer Aufgabe der Verkehrsüberwachung von Verkehrsteilnehmern und ihren Fahrzeugen oft Betroffenen, die zwar allem Anschein nach glaubwürdig und reumütig Einsicht in ihr zuvor an den Tag gelegtes verkehrsrechtliches Fehlverhalten zeigen, gleichzeitig aber auf jede nur erdenkliche Weise mit argumentativen Mitteln versuchen, das im Anhang der Bußgeldkatalog-Verordnung (BKatV)3, dem Bußgeldkatalog – respektive im länderspezifischen Bundeseinheitlichen Tatbestandskatalog (BTKat)4 – vorgesehene Verwarnungsgeld wenn irgend möglich um einige Euro herunter zu handeln.5 Dieselbe Überlegung gilt auch im schriftlichen Verwarnungsverfahren, wenn sich Betroffene im Rahmen ihrer Anhörung tatsächlich einmal zur Sache äußern, ihre Verstöße zugeben und gleichzeitig um eine „milde“ oder um eine „gerechte“ Bestrafung bitten

Nicht selten lassen sich Polizeibeamte wie auch die Mitarbeiter des kommunalen Vollzugsdienstes zunächst in einem ersten Schritt auf dieses Zwiegespräch ein und willigen dann wenig später auch in die erbetene Ermäßigung ein, um den Einzelfall zügig und vor allem ohne einen schriftlichen Vorgang zu einem allseits gütlichen Ende bringen zu können.

Dieses Verhalten begegnet grundsätzlichen Bedenken. Einerseits haben die Betroffenen ein Recht darauf, dass auch die Ermäßigung eines Verwarnungsgeldes als rechtmäßiges Verwaltungshandeln auf der berechenbaren Grundlage des für alle geltenden Ordnungswidrigkeitenrechts vorgenommen wird. Andererseits hat der Staat ein Recht darauf, dass seine Beamten ihre Verwarnungspraxis rechtsstaatlich berechenbar umsetzen.

Rechtsgrundlagen für die Herabsetzung von Verwarnungsgeldern

Als rechtlicher Grund für die Herabsetzung des Verwarnungsgeldes wird von den Beamten die bundeseinheitliche Regelung des BKatV i.V.m. der entsprechenden Regelung im Bundeseinheitlichen Tatbestandskatalog herangezogen, der jedoch im Gegensatz zur BKatV lediglich den Rechtsrang einer Verwaltungsvorschrift einnimmt.

Bei der Ermäßigung des Verwarnungsgeldes können sich Polizeibeamte, soweit mit der Norm bekannt, dabei auf die bundesweit einheitlich die Verwarnungspraxis regelnde Rechtsvorschrift des § 2 Abs. 5 BKatV stützen. Diese Vorschrift lautet:

 

§ BKatV
 
(5) Ist im Bußgeldkatalog ein Regelsatz für das Verwarnungsgeld von mehr als 20 Euro vorgesehen, so kann er bei offenkundig außergewöhnlich schlechten wirtschaftlichen Verhältnissen des Betroffenen bis auf 20 Euro ermäßigt werden.

Bestärkt werden die Beamten, die monetarische Milde walten lassen wollen, durch die der BKatV entsprechende Regelung im Vorwort zum Bundeseinheitlichen Tatbestandskatalog unter Nr. 7.4.9, die lautet:

 

Ist im Bußgeldkatalog ein Regelsatz von mehr als 20,00 Euro vorgesehen, so kann er bei offenkundig außergewöhnlich schlechten wirtschaftlichen Verhältnissen des Betroffenen bis auf 20,00 Euro ermäßigt werden (§ 2 Abs. 5 BKatV).

 

Eingangsüberlegung für die Beamten ist, ob sie ihr Ermessen zur Herabsetzung eines Verwarnungsgeldes überhaupt ausüben wollen. Sie können auch darauf verzichten, jedoch dürfen sie nicht willkürlich, mal so oder mal so, je nach Gefühl entscheiden, sondern ihr Ermessen stets nur auf sachlicher Grundlage ausüben.

Zudem benötigen die Beamten einen Anlass, um in ihr Ermessen eintreten zu können. Diesen Anlass können sie sich selbst geben, indem sie überschlägig die Anwendbarkeit der beiden vorgenannten Vorschriften als eine Form ihrer üblichen Verwaltungspraxis prüfen oder wenn sie durch den Betroffenen daraufhin angesprochen werden.

Es ist allerdings zweifelhaft, ob die bislang von zahlreichen Beamten der Polizei geübte Verwarnungspraxis, die sich in der Herabsetzung von Verwarnungsgeld äußert, rechtmäßig ist. Beiden eben genannten Rechtsquellen der BKatV und des BTKat ist gemein, dass sie sich als Voraussetzung für die Herabsetzung des Verwarnungsgeldes auf das Vorliegen „offenkundig außergewöhnlich schlechter wirtschaftlicher Verhältnisse“ beim Betroffenen beziehen. Diese in ihrem Wortlaut und Umfang komplizierte Begriffsschöpfung ist rechtstechnisch gesehen ein unbestimmter Rechtsbegriff und bedürfte vor deren Anwendung in der polizeilichen Rechtspraxis zunächst einmal einer einheitlichen Auslegung.

Wenn wir nun die Ermäßigungsregel in ihrem Wortlaut etwas näher betrachten, ergibt sich für den unbestimmten Rechtsbegriff der „offenkundig außergewöhnlich schlechten wirtschaftlicher Verhältnisse“ beim Betroffenen lediglich für die Wortkombination wirtschaftliche Verhältnisse ein gesetzlicher Anknüpfungspunkt, der die Auslegung erleichtert.

Im Rahmen der allgemeinen gesetzlichen Rechtsgrundlage für die Höhe von Geldbußen im Recht der Ordnungswidrigkeiten hebt § 17 OWiG in seinem dritten Absatz insbesondere auf die wirtschaftlichen Verhältnisse des Täters ab:

 

§ 17 OWiG
 
(3) Grundlage für die Zumessung der Geldbuße sind die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit und der Vorwurf, der den Täter trifft. Auch die wirtschaftlichen Verhältnisse des Täters kommen in Betracht; bei geringfügigen Ordnungswidrigkeiten bleiben sie jedoch in der Regel unberücksichtigt.

 

Nach dieser gesetzlichen Grundlage bleibt also für eine Herabsetzung des vorgesehenen Verwarnungsgeldes nur für diejenigen Ausnahmefälle Raum, die von der Regel abweichen. Ein derartiger Ausnahmefall ist gemeint, wenn die beiden Handlungsvorschriften des § 2 Abs. 5 BKatV und Nr. 7.4.9 der Vorbemerkungen zum BTKat von „offenkundig außergewöhnlich schlechten wirtschaftlichen Verhältnissen“ beim Betroffenen sprechen.

Die Entscheidung darüber, ob offenkundig außergewöhnlich schlechte wirtschaftliche Verhältnisse beim Betroffenen vorliegen, müssen Polizeibeamte und kommunale Vollzugsbedienstete regelmäßig auf der Straße vor Ort des Geschehens treffen, und zwar aufgrund der Anhaltspunkte, die sie mit eigenen Augen sehen können und beurteilen müssen.

„Offenkundig“ müssten die schlechten wirtschaftlichen Verhältnisse sein, also für jeden Betrachter sichtbar. Aber wodurch dokumentiert sich diese Sichtbarkeit?

Indizien für schlechte wirtschaftliche Verhältnisse könnten z. B. eine verschlissene Bekleidung des Betroffenen oder der bei einem Betrachten der Karosserie schlechte äußere Zustand des Kraftfahrzeuges sein. Beide Beispiele können aber ebenso gut auf eine allgemeine Nachlässigkeit des im Übrigen finanziell nicht in Armut lebenden Betroffenen hindeuten, so dass der Nachweis der Offenkundigkeit vor Ort des Geschehens niemals mit letzter Sicherheit geführt werden könnte. Fraglich ist aber schon, ob überhaupt ein Nachweis geführt werden muss oder ob nicht ein Glaubhaftmachen dieser besonderen Verhältnisse den Anforderungen der beiden Ermessensvorschriften genügt.

„Außergewöhnlich schlecht“ müssen die wirtschaftlichen Verhältnisse allerdings zusätzlich sein und damit de facto weit von dem im Normalfall vorhandenen Maß nach unten hin abweichen. Es muss, um dem allgemeinen Verwaltungsrecht eine Formulierung zu entlehnen, dem Betroffenen quasi auf seine Stirn geschrieben sein, dass er in wirtschaftlich schlechten Verhältnissen lebt.

Man müsste für das Vorliegen oder Glaubhaftmachen dieser Bedingungen sicherlich von einem Einkommen des Betroffenen ausgehen, das sich im Rahmen des maßgeblichen Satzes des Arbeitslosengeldes II oder Sozialgeldes bewegt, der bekanntlich den Hilfeempfängern erlaubt, äußerlich nicht als Transferleistungsempfänger erkennbar am gesellschaftlichen Leben teilnehmen zu können. Ein Kraftfahrzeug kann sich ein solche Empfänger allerdings nur dann halten, wenn er neben den Transferleistungen noch über weitere Einkünfte verfügt, da die Regelsätze nach dem ihnen zugrunde liegenden Warenkorb keine Unterhaltungskosten für Kraftfahrzeuge vorsehen.

Eine andere Sachlage ergibt sich in den Fällen, in denen der Hilfeempfänger als solcher den kontrollierenden Personen bekannt ist oder wenn der Verkehrsteilnehmer mit einem Kfz unterwegs ist, das nicht auf ihn zugelassen ist. Dieser Sachverhalt ist häufig bei Studenten anzutreffen, die mit Kfz an ihren Studienorten unterwegs sind, die auf Familienmitglieder zugelassen sind und auch finanziell von der Verwandtschaft unterhalten werden. Da Studenten regelmäßig auch mit Studentenausweisen ihren Status nachweisen können und außer über BAföG-Leistungen und/oder familiären Unterhaltsleistungen höchstens noch über übliche studentische Zusatzverdienste verfügen, fallen sie ebenfalls in die Kategorie „außergewöhnlich schlechter wirtschaftlicher Verhältnisse“ und Verwarnungsgelder können daher ermäßigt werden.

Polizeibeamte oder Vollzugsbedienstete können nach alledem das Vorliegen dieser Voraussetzung „offenkundig außergewöhnlich schlechter wirtschaftlicher Verhältnisse“ beim Betroffenen vor Ort mit letzter Sicherheit weder feststellen noch überprüfen, so dass eine Entscheidung, das Verwarnungsgeld herab zu setzen, regelmäßig einer exakt nachweisbaren sachlichen Grundlage entbehrt. Zur Lösung des jeweiligen Falles hilft eine Anleihe im Zivilrecht, wo die Glaubhaftmachung öfter eine Rolle spielt.

Nach den vom BGH zu § 294 ZPO entwickelten Grundsätzen ist eine Tatsache dann im Sinne von § 236 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 i.V.m. § 294 ZPO glaubhaft gemacht, wenn eine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass sie zutrifft.6 Diese Voraussetzung ist regelmäßig dann erfüllt, wenn bei der erforderlichen umfassenden Würdigung der Umstände des jeweiligen Falls mehr für das Vorliegen der in Rede stehenden Behauptung spricht als dagegen. Daher können Polizeibeamte sich auf ihren gesunden Menschenverstand und ihre Erfahrungswerte verlassen und dem Betroffenen seine Argumentation entweder glauben und das Verwarnungsgeld ermäßigen oder sie glauben ihm eben nicht und belassen es bei dem für den Verstoß fälligen Regelsatz.

Alternativ zu den vorgenannten Überlegungen könnte die Möglichkeit des § 2 Abs. 2 BKatV, mündlich zu verwarnen, ohne ein Verwarnungsgeld zu erheben großzügig angewendet werden, jedoch nicht ohne die Wahrung der Pflicht aus § 2 Abs. 1 BKatV, die Verwarnung mit einem deutlichen Hinweis auf die Verkehrszuwiderhandlung zu verknüpfen. Diese Praxis schafft Akzeptanz beim Verkehrsteilnehmer als Betroffenen und ist dazu geeignet, den vielfach durch eine überbordende Ahndungspraxis hinsichtlich bestimmter Delikte verlorenen Kredit an Vertrauen in rechtmäßiges Verwaltungshandeln zurück zu gewinnen. Überdies gewinnen Polizeibeamte und Kommunalbedienstete zusätzlichen Freiraum für den notwendigen Blick auf die dringenderen Probleme in der Verkehrsüberwachung, die sich problemlos in der örtlichen Unfallbilanz ablesen lassen können.

Verbot der Ermäßigung eines Verwarnungsgeldes auf Beträge unter 20 Euro

Nach den bereits genannten Bestimmungen besteht für Ermäßigungen unter Beträge von 20 Euro keine Rechtsgrundlage. Da jedoch die Vorschriften den Wortlaut „bis auf 20 Euro“ wählen, ist damit lediglich eine absolute Untergrenze festgelegt und es kann ein höheres Verwarnungsgeld sehr wohl auf Beträge oberhalb von 20 Euro ermäßigt werden wie etwa ein Verwarnungsgeld von 55 Euro auf 30 Euro oder ein Verwarnungsgeld von 40 Euro auf 25 Euro usw., jedoch nur im Rahmen der 5-Euro-Schritte des § 2 Abs. 3 BKatV.

 

Quellen:

1  Der Autor, von seiner Ausbildung her Volljurist (Studium an den Universitäten Göttingen und Hannover, Referendariat am OLG Celle) und Polizeibeamter (Niedersachsen), ist hauptberuflich Dozent für Verkehrsrecht und Verkehrsstrafrecht an der Hochschule der Sächsischen Polizei in Rothenburg/Oberlausitz.

2  Wenn im Folgenden lediglich Beamte angesprochen werden, dient diese Formulierung lediglich der sprachlichen Vereinfachung und bezieht die Außendienstmitarbeiter der Kommunen ebenfalls ein.

3  Verordnung über die Erteilung einer Verwarnung, Regelsätze für Geldbußen und die Anordnung eines Fahrverbots wegen Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr vom 14. März 2013 (BGBl. I S. 498), zuletzt geändert durch Artikel 5 der Verordnung vom 23. März 2017 (BGBl. I S. 522). Als kostenloser Download erhältlich in jeweils aktueller Form über den Downloadbereich der Homepage des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucher unter der Adresse https://www.gesetze-im-internet.de/bkatv_2013/.

4  Bundeseinheitlicher Tatbestandskatalog, gleichzeitig mit der BKatV in Kraft getreten am 1.1.2002 und bekannt gegeben durch den Präsidenten des Kraftfahrt-Bundesamtes (vgl. BRat-Drucks. 571/01). Der BTKat ist jeweils in aktueller Fassung erhältlich im kostenfreien Download unter www.kba.de; derzeitiger Stand: 11. Aufl. vom 17.10.2016.

5  Oft erfolgt ein solcher Versuch, nachdem die Betroffenen einsehen mussten, dass ihr zuvor vorgetragenes Anliegen, ganz auf ein Buß- oder Verwarnungsgeld zu verzichten, nicht auf fruchtbaren Boden gefallen ist.

6  BGH, Beschl. v. 30.03.2017 – III ZB 50/16, Rn. 10, juris, auch zum Folgenden.