Der Sicherheitsföderalismus auf dem Prüfstand

Die Wende in der Beurteilung der Sicherheitslage

Von Bernd Walter

Ein ehemaliger BKA-Präsident bekannte einstmals, dass selbst Eingeweihten die deutsche Sicherheitsarchitektur nur in glücklichen Stunden verständlich ist. Als Ursachen identifizierte er u.a Doppelarbeit, überbordende Bürokratie, komplizierte Instanzenzüge, Bund-Länderrivalitäten und politische Einflussnahme unterschiedlicher Provenienz.

Auf Länderebene gibt es hingegen nur wenige Protagonisten, die dies in dieser Deutlichkeit artikulieren. Vielmehr stellte der neu ins Amt gekommene Innenminister von Seit dem 28. Juni 2017 ist Hans-Joachim Grote Minister für Inneres, ländliche Räume und Integration des Landes Schleswig-Holstein.
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Schleswig-Holstein Grote fest, dass sich die föderale Sicherheitsarchitektur bewährt habe und die Eigenständigkeit der Sicherheitsbehörden der Länder nicht aufgegeben werden dürfe. Allenfalls bei überregionalen bzw. internationalen Phänomenen wollte er dem Bund eine Zuständigkeit zugestehen.
Anders hingegen auf Bundesebene, auf der der Verfassungsschutzpräsident Maaßen im Oktober 2017 befand, dass zumindest für den Bereich des Verfassungsschutzes eine Reform in Bund und Ländern erforderlich wäre, wobei er als Lösung einen Hans-Georg Maaßen, Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz
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Inlandsnachrichtendienst statt deren 17 und als Minimallösung zumindest die Zentralisierung der Auswertung forderte. Weitere Zweifel an der Leistungsfähigkeit des Föderalismus wurden laut. Kay Scheller, Präsident des Bundesrechnungshofes, monierte in einem Interview, dass der Aufwand zur Zusammenarbeit im Föderalismus wahnsinnig groß sei und die dauernden Koordinierungen im föderalen Staat mit einem Verlust an Schaffens- und Schlagkraft einhergehe. Besonders ragt die Positionierung des Präsidenten des Bundeskriminalamtes Münch hervor, der bei einer Anhörung vor dem Innenausschuss des Bundestages am 20. März 2017 zum Entwurf eines Gesetzes zur Neustrukturierung des Bundeskriminalamtgesetzes eindringlich warnte: „Die tägliche Information und Kommunikation im Rahmen des nationalen und internationalen polizeilichen Dienstverkehrs – das Herzstück unserer Zentralstellenaufgabe ! – darf durch unpraktikable Anforderungen nicht erschwert oder gar vereitelt werden. Darüber hinaus ist eine grundlegende und vor allem einheitliche Neukonzeption der polizeilichen IT-Architektur dringend geboten, um die bisherigen Schwierigkeiten, die durch die zersplitterte IT-Landschaft mit ihren nur teilweise kompatiblen Systemen bei den Polizeien des Bundes und der Länder bedingt sind, zu beheben. Die effektive und grundrechtsschonende Verknüpfung bereits vorhandener Daten ist für die polizeiliche Arbeit und damit der Gewährleistung der inneren Sicherheit nicht weniger ausschlaggebend, als die Befugnisse zur originären Erhebung dieser Daten selbst. Das diesem Gesetzentwurf zugrundeliegende Bekenntnis zur Schaffung eines übergreifenden Informationssystems ist aus polizeilicher Sicht alternativlos.“ Da wollte auch der Bundesinnenminister de Maizière mit Blick auf die Informationstechnik im Polizeibereich nicht zurückstehen und verkündete in einer Pressemitteilung: „Wir können uns im 21. Jahrhundert keine zersplitterte IT-Landschaft mehr leisten. Zahlreiche Eigenentwicklungen, Sonderlösungen, Schnittstellen, unterschiedliche Datenformate und Erhebungsregeln erschweren tagtäglich die Arbeit unserer Polizistinnen und Polizisten. Das neue Gesetz leitet hier eine Zeitenwende ein. Wir ersetzen die bisherige polizeiliche Datenlandschaft als Teil eines groß angelegten Modernisierungsprojektes durch ein übergreifendes Informationssystem beim BKA. Dieses wird besser als bislang dazu beitragen Informationen, die phänomenübergreifend zusammengehören, auch wirklich zusammenzuführen.“ Im Grunde wurde nur das wiederholt, was der Senator a.D. Werthebach im Rahmen der von ihm geleiteten Kommission zur Evaluierung der Sicherheitsbehörden des Bundes bereits ausführte: Die Erfolge einer föderal organsierten Sicherheitspolitik hängt von der Intensität der Kooperationsbereitschaft der beteiligten Behörden und setzt daher eine ausgeprägte Informationsbereitschaft auf allen Ebenen voraus.
An diesen Feststellungen verwundert mehr noch als der an sich selbstverständliche Inhalt der lange Reifeprozess, um zu diesen Ergebnissen zu kommen. Offensichtlich ist im Sicherheitsgeschehen ein entscheidender und bedrohlicher Wendepunkt eingetreten, der bei allen für die Sicherheitsgewährleistung verantwortlichen Akteuren ein Überdenken der bisherigen Sicherheitsarchitektur bewirkte. Diese Neubeurteilung zeichnete sich bereits mit der Aufdeckung der erschreckenden Serie von Morden und Anschlägen der Terrorgruppe „Nationalsozialistischer Untergrund‘“ im November 2011 ab, die zwischen 1998 und 2011 zehn Morde, zwei Sprengstoffanschläge und 15 Raubüberfälle verübte. Als Konsequenz aus dieser Mordserie forderten alle Fraktionen in einem Entschließungsantrag an den Deutschen Bundestag aus dem Jahre 2011: „Die jetzt bekannt gewordenen Zusammenhänge dieser unmenschlichen Verbrechen belegen auf traurige Weise, dass die Strukturen der Sicherheitsbehörden auf Bundes- und Länderebene dringend überprüft werden müssen.“ In einer Aussprache im Deutschen Bundestag brachte der Bundestagspräsident am 22. November 2011 nicht nur seine Trauer, Betroffenheit und Bestürzung über die erschreckende Serie von Morden und Anschlägen der neonazistischen Bande zum Ausdruck, sondern bekannte in seltener Offenheit: „Wir sind beschämt, dass die Sicherheitsbehörden der Länder wie des Bundes die über Jahre hinweg geplanten und ausgeführten Verbrechen weder rechtzeitig aufdecken noch verhindern konnten“.
Am 24. Januar 2012 stellten alle Fraktionen des Deutschen Bundestages gemäß Artikel 44 GG den Antrag an den Deutschen Bundestag zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. Die Fraktionen einigten sich darauf, dass eine Bund-Länder-Expertenkommission den Untersuchungsausschuss parallel begleitet, welche von der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder einzusetzen ist. Die Regierungskommission legte am 30. April 2013 den „Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus“ vor, in dem die Auswirkungen des Versagens der Sicherheitsbehörden auf das schwindende Vertrauen der Bevölkerung in die Leistungsfähigkeit des Rechtsstaates mit deutlichen Worten dokumentiert wurde: „Das Bekanntwerden des ‚Nationalsozialistischen Untergrundes‘ im November 2011 und die dieser Gruppierung zugeschriebenen zahlreichen bis dahin ungeklärten Verbrechen haben die Öffentlichkeit in Deutschland erschüttert. Dies lag vor allem daran, dass es drei Jenaer Rechtsterroristen gelingen konnte, über einen Zeitraum von fast vierzehn Jahren von den Sicherheitsbehörden in Bund und Ländern unentdeckt in Deutschland schwerste Straftaten zu begehen. Dadurch wurde das Vertrauen der Bevölkerung in die Arbeit von Polizei und Verfassungsschutz nachhaltig beeinträchtigt.“
Ceska Morde, By Michael Schilling (Own work)
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Die Kommission erarbeitete eine Reihe von Vorschlägen zur Verbesserung der Sicherheitsarchitektur und legte die Ergebnisse dem eingesetzten Untersuchungsausschuss vor.
Die Verfasser kamen unter anderem zu dem Ergebnis: „Nach den Feststellungen des Ausschusses war es ein Hindernis für die Ermittlungen zu der länderübergreifenden Tatserie der Česká-Morde, dass sie zwar koordiniert, aber nicht einheitlich geführt wurden. Erfolgreiche Ermittlungen in komplexen Fällen bei Beteiligung verschiedener Polizeidienststellen erfordern eine zentrale ermittlungsführende Dienststelle mit klar geregelten Weisungsbefugnissen.“ Bei der weiteren Analyse dieses Problems stellt der Ausschuss gravierende Mängel fest: „Dennoch wurden die Ermittlungen in der bundesweiten Mordserie nicht zentral in einer Hand, sondern von sechs Polizeibehörden und fünf Staatsanwaltschaften geführt. Jede Ermittlungseinheit machte „ihr eigenes Ding“, Informationsdefizite und unnötige Doppelarbeit waren die Folge. Die Ermittlungen waren, wie es der ehemalige Vizepräsident des BKA Falk im Ausschuss ausdrückte „kriminalfachlich stümperhaft organisiert“. Aus dieser Analyse zieht der Ausschuss die Erkenntnis: „Leider hat falsch verstandener Föderalismus dazu geführt, dass das Interesse an der Wahrung eigener Zuständigkeiten über das Erfordernis einer sachgerechten Führung der Ermittlungen gestellt wurde.“
Mit dem Bericht des 2. NSU Untersuchungsausschusses liegt seit dem 22. August 2013 eine in dieser Form und in diesem Umfang noch nie erstellte Analyse zu den möglichen Ursachen der schrecklichen Mordserie des NSU und den grundsätzlichen sicherheits- und rechtspolitischen Defiziten vor. Der Ausschuss beschreibt in einem eigenen Kapitel unter anderem ausführlich Maßnahmen zur besseren Vernetzung von Polizei und Verfassungsschutz und zur Kooperation von Bund und Ländern, aber das sein Hauptverdienst besteht darin, dass er jenseits aller parteipolitischen Vorbehalte und in aller Deutlichkeit die gesamte föderale Sicherheitsarchitektur Nachkriegsdeutschlands auf den Prüfstand gestellt, durchleuchtet und transparent gemacht hat. Zu dem für die polizeiliche und nachrichtendienstliche Arbeit besonders wichtigen Informationsaustausch und zur Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden kommt er unter der Zwischenüberschrift „Abschottung, Konkurrenzdenken, Eitelkeiten und fehlende Eigeninitiative haben das Handeln über weite Strecken bestimmt“ fest: „Eine weitere besorgniserregende Erkenntnis der Ausschussarbeit war die, dass die im gesamten NSU-Komplex beteiligten Behörden kaum effektiv zusammengearbeitet haben und das wesentliche Informationen, die insbesondere für das Auffinden des untergetauchten Trios lange vor dem Beginn der Mordserie wichtig, wenn nicht sogar entscheidend, gewesen wären, nicht sachgerecht ausgetauscht worden sind. Diese Defizite sind auch hier wieder auf allen Ebenen festzustellen:

  • zwischen polizeilichen Einheiten innerhalb eines Bundeslandes,
  • zwischen Polizei und Verfassungsschutz innerhalb eines Bundeslandes,
  • zwischen Polizeien und Verfassungsschutzbehörden mehrerer Bundesländer und
  • zwischen den Verfassungsschutzbehörden der Länder und dem Bundesamt für Verfassungsschutz.

Im Ergebnis zieht der Ausschuss eine Reihe von Konsequenzen und stellt weitreichende Forderungen zur Präzisierung der Zuständigkeiten von Staatsanwaltschaften, Polizeien und anderen Sicherheitsbehörden auf. Eine dieser Forderungen ist zum Beispiel der Abbau von Doppelzuständigkeiten und Reibungsverlusten zwischen Zoll, Bundespolizei, Bundeskriminalamt und Länderpolizeien oder die Verbesserung des Informationsaustauschs zwischen den Sicherheitsbehörden unter Wahrung des Trennungsgebotes.

Auf der Suche nach Lösungen

Alle diskutierten Untersuchungen, Berichte, Analysen und Erklärungen haben zwei Aspekte gemeinsam. Zum einem die Defizite einer mangelhaften Kooperation der involvierten Behörden, zum anderen die defizitäre Vernetzung der eingesetzten Informationssysteme. Alle Folgemaßnahmen lassen sich auf diese Schwachstelleanalyse zurückführen, die sich auf eine zentrale Feststellung fokussierte: Innere Sicherheit kann nur dann gewährleistet werden, wenn ein funktionierendes Informationsnetzwerk auf nationaler Ebene vorhanden ist und die bei den verschiedenen deutschen Sicherheitsbehörden vorhandenen Informationen sinnvoll zusammengeführt werden. Als erstes war der Gesetzgeber gefordert. Mit der Zielrichtung, den Informationsaustausch zu verbessern, verabschiedete das Parlament das „Gesetz zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus“ (BGBl. 2016 I, S. 1818). In dem Gesetzentwurf ist das eigentliche Problem und das beabsichtigte Ziel mit hinreichender Deutlichkeit beschrieben: „Bei der Aufklärung des transnational operierenden und vernetzten Terrorismus sind eine Vielzahl von Behörden – nationale und insbesondere auch international – tätig, deren Erkenntnisse zusammengeführt und übergreifend analysiert werden müssen.“
Die Suche nach geeigneten Strategien zur Überwindung von Defiziten der derzeitigen Sicherheitsarchitektur setzt die verantwortlichen Akteure unter einen ständig zunehmenden sicherheitspolitischen Veränderungsdruck, bei dem der Ansatz der Vernetzung bzw. der vernetzten Sicherheit auf einem Premiumsplatz des Problemlösungskatalogs aufrückte. Vernetzung wurde offensichtlich zum sicherheitspolitischen Allheilmittel. So wird das Konstrukt allein im aktuellen Weißbuch der Bundeswehr zur Sicherheit im mittleren zweistelligen Bereich strapaziert. Die Idee geht augenscheinlich auf den früheren Bundesinnenminister Otto Schily zurück, der diesen Ansatz bereits im Jahr 2006 erwähnte. Sein Mantra lautete: „Wir müssen die Netzwerke des Terrors mit unseren eigenen Netzwerken bekämpfen.“ Seitdem ist der Ansatz aus der sicherheitspolitischen Diskussion nicht mehr wegzudenken, wobei sich die Häufigkeit der Nennung umgekehrt proportional zur inhaltlichen und wissenschaftliche Durchdringung verhält. Zudem existiert keine Untersuchung über die tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten der Umsetzung vernetzter Sicherheit im Bereich der inneren Sicherheit und vor allem der Prüfung der verfassungsrechtlichen und einfachrechtlichen Grenzen.
Der Topos Vernetzung, von dem nicht weiß, welche Wissenschaftsdisziplin eigentlich seine Stammheimat ist, leidet zudem an einer bemerkenswerten Definitionsunschärfe, was die Akteure im Sicherheitsbereich nicht hinderte, Vernetzung zum Leuchtturmprojekt zu erheben. Ursprünglich aus dem Militärischen kommend, meinte er lediglich die Interoperabilität von Teilstreitkräften, bezog später zivile Akteure mit ein und meint heute ein Konzept die multilaterale Zusammenarbeit unterschiedliche staatlicher und zivile Akteure zur Generierung eines effizienten Krisenmanagements. In vielen Fällen ist jedoch verengend auch nur der verbesserte Datenaustausch gemeint, mit dem die Defizite der Datenverarbeitungssysteme kompensiert werden sollen.
Die Möglichkeiten der immer wieder beschworenen Vernetzung ist an der normativen Wirklichkeit zu messen, denn die Sicherheitsgewährleistung im Bund-Länder Verhältnis ist vielschichtig und komplex. Für die staatliche Sicherheitsgewährleistung sind mehrere Sicherheitsbehörden auf unterschiedlichen Ebenen verantwortlich, wobei sich die Verantwortlichkeiten der verschiedenen Akteure ergänzen, überschneiden, aber auch gegenseitig behindern. Auf der Ebene der Länder sind sechzehn eigenständige Polizeiorganisationen und Verfassungsschutzämter für die Sicherheitsgewährleistung zuständig, auf der Ebene des Bundes nehmen das Bundeskriminalamt, die Bundespolizei, die Polizei beim Deutschen Bundestag und im weitesten Sinne auch die Bundesfinanzpolizei gesetzlich begrenzte polizeiliche Aufgaben wahr. Warnendes Beispiel für Behördenredundanz ist das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum, in dem 40 Behörden mit rund 230 Mitarbeitern vertreten sind.
Die Föderalismusreform hat den Durchbruch auch nicht geschafft. Die einzige Neuerung im Sicherheitsbereich war mit der Einfügung des neu geschaffenen Artikel 73 Abs. 1 Nr. 9a Grundgesetz die Erweiterung der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auf die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt im Inland. Zu weitergehenden Zugeständnissen waren die Länder nicht bereit.

Das Desinteresse der Politik

Obwohl im letzten Jahrzehnt die Dynamik der sicherheitspolitischen Herausforderungen weitgehend durch ressortübergreifende Krisenkonstellationen bestimmt wird und eine Kohärenz des Handelns der Schlüsselakteure förmlich fordert, ist das sicherheitspolitische Krisenmanagement immer noch nicht zur zentralen staatspolitischen Gestaltungsaufgabe avanciert, erfolgt national die Reaktion immer noch dezentral mit entsprechenden Schnittstellenproblemen, Reibungsverlusten und Ressourcenvergeudung. Übergreifende Konzepte zur effizienten und ressourcensparenden Umsetzung von Sicherheitsgewährleistung sind nicht erkennbar. Sofern überhaupt eine Diskussion zustande kommt, ist es eine unter Experten. Dies wird insbesondere beim Umgang mit Gefährdern deutlich, bei dem die Zuständigkeitsvielfalt, das Nebeneinander unterschiedlicher Behörden ohne übergeordnete Weisungsbefugnisse und das Fehlen einer Gesamtverantwortung den Bedarf zur Neuorientierung der Sicherheitsarchitektur förmlich suggeriert. Der Fall Amri in Berlin war insoweit ein Menetekel.
Weder das Programm Innere Sicherheit, von einem führenden Staatsrechtslehrer als Buch von Beamten für Beamte verspottet, noch das aktuelle Weißbuch zur Sicherheit wurden im Parlament diskutiert, das auch in sonstigen Sicherheitsfragen sein Desinteresse für sicherheitspolitische Fragen mit leeren Rängen dokumentiert. Allenfalls bei der Mandatsverlängerung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr oder der Erörterung von mehr Geld für die Sicherheitsbehörden weicht das politische Interesse einer meist ideologiegeladenen Diskussion, ohne jedoch jemals in eine sicherheitspolitische Grundsatzerklärung einzumünden. Dies steht im erstaunlichen Gegensatz zur fortwährenden Forderung nach einer sicherheitspolitischen Gesamtstrategie, die zwar zutreffend als wesentliche Grundlage für ein ressortübergreifendes Krisenmanagement, ein gesamtpolitisches Sicherheitsverständnis und eine vernetzte Sicherheitspolitik identifiziert wird, ohne dass bisher Anstalten zu einer Umsetzung getroffen wurden. Der Nachholbedarf wächst zusehends. Gleichwohl erfüllen sich nicht die ursprünglichen Erwartungen, dass die nunmehrige Verschärfung der Sicherheitslage in eine breite Sicherheitsdebatte in der Öffentlichkeit einmünden würde. Offensichtlich verlässt man sich auf Initiative der europäischen Kommission, die jedoch für die Umsetzung nationaler Sicherheitsinteressen nicht zuständig ist.
Spätestens seit der Wiederherstellung seiner vollen Souveränität ist Deutschland, das wie kein anderes Land der Erde so stark in den Welthandel eingebunden ist, gezwungen, sich mit Strukturfragen transnationaler Sicherheitspolitik und mit den Problemen eines umfassenden Krisenmanagements zu beschäftigen. Geschehen ist wenig. Die hierfür erforderliche Infrastruktur zur Generierung einer kohärenten Sicherheitspolitik fehlt unverändert. So existiert zum Beispiel keine zentrale Institution oder ein sicherheitspolitischer Ausschuss, der sich mit übergeordneten strategischen Fragen der Inneren Sicherheit beschäftig. Der dem United States National Security Council nachempfundene Bundessicherheitsrat beschäftigt sich überwiegend mit der Überwachung von Rüstungsexporten, am wenigstens jedoch mit einer Sicherheitsstrategie. Selbst Ansätze zur Stärkung der zentralen Rolle des Bundeskriminalamtes im Kampf gegen den internationalen Terrorismus mündet in dem Totschlagargument, dass kein deutsches FBI gewünscht sei.
Alle diesbezüglichen Versuche zur Einrichtung zentraler Planungsorganisationen wie zum Beispiel ein Planungsministerium, zentrale Planungsstäbe oder Planungskommissionen im Rahmen der Enquete-Kommission für Fragen der Verfassungsreform gemäß Beschluss des Deutschen Bundestages (BT-Drs. VI 1211) scheiterten an der Prüfung einer Verfassungsänderung, durch die in Art. 65 GG getroffene Gewichtsverteilung zwischen der Richtlinienkompetenz des Kanzlers, der Ressortselbstständigkeit der Minister und der Entscheidungszuständigkeit des Kabinetts hätte neu justiert werden müssen (BT-Drs. VI/3829, S. 49). Unverändert kollidiert eine übergreifende Sicherheitsplanung an dem im Grundgesetz zementierten Ressortprinzip sowie an den hierfür erforderlichen organisatorischen Ressourcen. Selbst der in den Medien diskutierte „Rat für nationale Sicherheit“ oder eine „Generaldirektion für Sicherheitsfragen“ haben zurzeit keine Chance zur Verwirklichung. Außerhalb dieses Rahmens können nur informelle Koordinierungsmechanismen gebildet werden. Die in diesem Zusammenhang eingerichteten zahlreichen Kooperationsplattformen vom Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum bis zum Gemeinsamen Analyse und Strategiezentrum illegale Migration sind ein Ergebnis dieser Entwicklung, aber auch ein Indikator dafür, dass überkommene Organisationsformen vor den Herausforderungen moderner Sicherheitsgewährleistung kapituliert haben. Gleichwohl ist ihre Zusammenarbeit eher informell und organisatorisch nicht verfestigt. Anders gewendet: Solange nicht die Ressortsteuerung aufgehoben wird, steht der vollmundig geforderte integrierte Ansatz in den Sternen.
Bleiben zum Schluss zwei Gretchenfragen: Wie kann Deutschland überhaupt einen sinnvollen Beitrag zu einer übergeordneten europäischen oder internationalen Kooperation in Sicherheitsfragen leisten, wenn die noch nicht einmal auf nationaler Ebene gelingt? Und: Warum werden die Fragen nicht energischer angegangen, obwohl die Defizite doch evident sind?

Über den Autor
Bernd Walter
Autor: Bernd Walter
Bernd Walter, nach vierzigjähriger Dienstzeit in der Bundespolizei mit unterschiedlichen Verwendungen im Führungs-, Einsatz-, Ausbildungs- und Ministerialbereich als Präsident des Grenzschutzpräsidiums Ost in den Ruhestand getreten. Anschließend Vorbeitrittsberater* der EU bei unterschiedlichen Sicherheitsbehörden in Ungarn. Autor zahlreicher Fachbeiträge zu Fragen der inneren und äußeren Sicherheit.