Piratenjagd mit Jagdwaffen
Privatisierung der Bekämpfung der Seepiraterie – eine neue Form des Public-Private-Partnership
Von Bernd Walter
Von der Öffentlichkeit eher unbemerkt beschäftigt sich die Rechts- und Sicherheitspolitik seit nunmehr rund fünf Jahren mit einem Kriminalitätsphänomen, das in Deutschland letztmalig im Jahre 1401 mit der Enthauptung von Klaus Störtebeker und seinen Vitalienbrüdern Gegenstand der Rechtspflege war: Die Bekämpfung der Seepiraterie, diesmal allerdings am Horn von Afrika und im Indischen Ozean. Die amtlichen und halbamtlichen Stellungnahmen zur Virulenz dieser immer stärker auflebenden Deliktsform sind kaum noch überschaubar, denn die seeräuberischen Aktivitäten werden als ernsthafte Bedrohung des Seeverkehrs, der maritimen Blutbahnen des Welthandels, bewertet.
Modernes Freibeutertum – eine lukrative Marktnische
Registrierten die zuständigen Stellen Anfang der neunziger Jahre am Horn von Afrika, an den westafrikanischen Küsten und vor Malaysia weniger als 100 Fälle der Seepiraterie , wurden 2009 und 2010 bereits mehr als 400 Überfälle registriert, darunter jeweils 60 Schiffe deutscher Reedereien. Zwischenzeitlich hat sich der Schwerpunkt von den Gewässern um Indonesien in den Indischen Ozean vor Somalia verlagert. 
Für das Jahr 2010 registrierte die Internationale Seefahrtsbehörde und das International Maritime Bureau Piracy Reporting Center in Kuala Lumpur 445 und für 2011 noch 439 Angriffe von Piraten, wobei 45 Schiffe entführt wurden. Unter Angriff werden jede Annäherung und der Versuch der Kaperung sowie die vollendete Entführung subsumiert. Mit Stand Ende Juni 2012 gab es weltweit 168 Angriffe mit 19 Schiffsentführungen, wobei auf Somalia 67 Angriffe entfielen.
Das Phänomen eskalierte über die Jahre zunehmend. Wurden früher nur Schiffe und Besatzung ausgeraubt, verlagerten sich die Piraten zunehmend auf Menschenraub, stellten immer höhere Lösegeldforderungen und gefährden die internationalen Schifffahrtrouten. Nach Berechnungen der Vereinten Nationen kostet die Seeräuberei jährlich bis zu 12 Milliarden Dollar, wobei rund 5 Milliarden auf die Schifffahrtsbranche entfallen. Enthalten sind die Kosten der unmittelbar beteiligten Akteure und die Aufwendungen, die von multilateralen Organisationen bei der Bekämpfung übernommen werden. Für die Sicherung der Seewege am Horn von Afrika bringt die internationale Gemeinschaft allein rund 2 Milliarden Dollar auf. Der Golf von Aden gilt zwischenzeitlich versicherungsrechtlich als „war risk zone“ mit der Folge, dass die Frachtversicherungen um bis zu 350 Prozent, die Lösegeldversicherungen um 1.000 Prozent stiegen. Die direkten Kosten setzen sich aus Lösegeldern, zusätzlichen Versicherungskosten, Kosten einer Umfahrung, zusätzlichen Sicherheitsmaßnahmen an Bord, Militäreinsatz der verschiedenen Nationen, Kosten der Strafverfolgung sowie Kosten der Einrichtungen zur Bekämpfung der Piraterie zusammen. Zurzeit fallen für ein gekapertes Schiff durchschnittlich vier Millionen Euro an. Das Gesamtlösegeld betrug für 2010 z. B. 238 Mio. Dollar.
Die Piraten, die zunächst nur in den küstennahen Gewässern am Horn von Afrika operierten, haben zwischenzeitlich ihr Operationsgebiet weit in die Tiefe des Indischen Ozeans ausgedehnt, wobei sie sich des Einsatzes von gekaperten Frachtschiffen als Mutterschiffe bedienen. Diese haben gleichsam die Funktion von schwimmenden Stützpunkten, mit denen der Aktionsradius bis zu 2.000 Seemeilen vor der somalischen Küste ausgedehnt werden kann. Das gefährdete Gebiet ist 18-mal größer als Deutschland. Von diesen Mutterschiffen werden die Angriffe mit sogenannten Speedbooten vorgetragen. Als Antwort auf den steigenden Verfolgungsdruck versuchen sie nunmehr, schneller zu entern. Sie greifen mit Enterhaken oder Leitern über das Kielwasser an oder gehen durch Ladeluken und andere Öffnungen an Bord. Die Bewaffnung ist bisher eher herkömmlich, umfasst aber auch Panzerfäuste und Maschinengewehre. Die Einführung immer besserer Navigationsausrüstung erlaubt es den kriminellen Organisationen, den Einsatzradius immer weiter auszudehnen. Mit dem Automatic Identification Systems (AIS) stellen sie bereits im Vorfeld die Position der Frachtschiffe, die Ladung und den Schiffseigner fest. Begünstigt durch die Höhe der erpressten Einnahmen sind sie auch in der Lage, ständig Taktik, Gerät und Technologien zu verbessern.
Konzentrierten sich die Angriffe zunächst nur auf reine Frachtschiffe, werden zunehmend Öl- und Gastanker gekapert, da damit höhere Lösegelder erpresst werden können und die Möglichkeit des bewaffneten Angriffs von Kriegsschiffen minimiert wird, da die transportierten Gefahrgüter der Stoff sind, mit dem Umweltkatastrophen inszeniert werden können. Einfache Rechenexempel verdeutlichen die Werte, um die es geht. Ein Supertanker mit 270.000 Tonnen Öl an Bord verkörpert bei einem Barrel-Preis von rund 90 Dollar allein mit seiner Ladung einen Wert von über 100 Millionen Dollar. Die durchschnittliche Lösegeldsumme liegt bei fünf bis sieben Millionen. Eine südkoreanische Reederei musste ihren Tanker Samho Dream mit 9,5 Millionen Dollar auslösen. Auffällig ist, dass die Schiffe immer länger festgehalten werden. Besonders von Attacken betroffen sind Einzelfahrer mit niedrigem Freibord und geringer Geschwindigkeit (unter 12 Knoten).
Das Lösegeld wird in kleiner Stückelung bezahlt und meistens aus der Luft an einem vereinbarten Ort abgeworfen. Mit einem Teil des Lösegeldes werden die Kosten für die jeweiligen Unternehmen bestritten und die beteiligten Akteure ausbezahlt, ein Teil fließt aber offensichtlich auch an Hintermänner und Finanziers in anderen Ländern. Ansonsten ist über die Modalitäten der Lösegeldzahlung wenig bekannt geworden, da die Betroffenen nicht an einem Erfahrungsaustausch interessiert sind.
Für Somalier ist die Piraterie ein einträgliches Geschäft, da das Risiko überschaubar ist und die angegriffenen Schiffe meistens unbewaffnet sind. Das Entscheidungskalkül der Beteiligten ist einfach: Gegenüberstellung der Lohnentwicklung auf dem legalen und illegalen Arbeitsmarkt sowie des Entdeckungs- und Strafverfolgungsrisikos. Bei tatsächlichen Festnahmen werden die Piraten in der Regel umgehend wieder freigesetzt. Derzeit werden rund 70 % der ergriffenen somalischen Piraten wieder freigelassen, weil die Beweise nicht ausreichen oder sich kein Land für die Strafverfolgung bereit erklärt. Dass die Judikative mit der aktuellen Rechtslage überfordert ist, bewies der Prozess gegen die von holländischen Marinesoldaten festgenommenen zehn somalischen Piraten vor der Großen Strafkammer des Hamburger Landgerichts, der sich schon trotz eindeutiger Beweislage über ein Jahr dahinschleppte. Die angeklagten Somalier hatten den deutschen Frachter „Taipan“ rund 500 km vor der somalischen Küste geentert. Zwanzig vom deutschen Steuerzahler alimentierte Verteidiger machen das Gericht mit ihren Anträgen und Verschleppungsstrategien zum Gespött. Hundert Verhandlungstage beschäftigte sich das Landgericht mit 4 Richtern, 4 Schöffen, 2 Anklägern, 10 Justizbediensteten, 20 Verteidigern, 3 Dolmetschern und einer Vielzahl von Sachverständigen mit der Rechtsfindung. Nicht nur einer der beteiligten Anwälte beurteilte den Prozess als „geisterhaft“ und „absurd“, da er weder der Abschreckung, der Resozialisierung oder der Sühne diente. Inklusive Folgekosten hat das „Nonsens-Verfahren“ sieben bis zehn Millionen Euro verschlungen - mehr als die Hälfte des Jahresbudgets des Anti-Piraterie-Programms der Vereinten Nationen; so ein bekanntes Nachrichtenmagazin. Es steht zu erwarten, dass die Verurteilten nach zu erwartender vorzeitiger Haftentlassung Asyl und Familienzusammenführung beantragen werden.
Ein bizarrer Nebeneffekt der aktuellen Piratenplage ist die Tatsache, dass sich bei den hauptbetroffenen Ländern ein neuer Markt von Verhandlungsführern, Versicherungsvertretern, Sicherheitsdienstleistern und Krisenmanagern aufgetan hat, die mit der Abwicklung der Schadensfälle ein gutes Stück Geld verdienen. Erste Kommunikationsagenturen bieten ihre Dienste für den worst case an, da sie zutreffend davon ausgehen, dass die betreffenden Reedereien entweder über keine Presseabteilungen verfügen oder diese, wo vorhanden, mit diesen Ausnahmesituationen überfordert sind. Auch die Versicherungen haben sich den veränderten Bedingungen angepasst. Eine Zeichnungsgemeinschaft deutscher Versicherungsunternehmen unter der Bezeichnung „German War Cover“ bietet Policen gegen die Folgen von kriegerischen Auseinandersetzungen und Piraterie an, wobei Schäden bis maximal 55 Millionen Euro pro Schiff abgedeckt sind. Die Nachfrage ist steigend, zumal die Anbieter auch die Abwicklung im „Schadensfall“ übernehmen.
Die deutschen Reaktionen – zwischen Desinteresse und Abwarten
Eigentlich war zu erwarten, dass Deutschland im Hinblick auf seine maritimen Affinitäten und auf die Bedrohung der Seeschifffahrt der Lösung des Problems ein besonderes Augenmerk schenken würde. Deutschlands maritime Bilanz ist in der Tat beeindruckend. Die 430 deutschen Reeder nennen 3.159 Schiffe ihr eigen (Stand vom 31. Juli 2012);
damit ist Deutschland drittgrößte Schifffahrtsnation der Welt, nach Zahl der Schiffe sogar die größte vor Japan und China . Mit 1.750 Frachtschiffen betreiben sie die größte Containerflotte der Welt . Allerdings fahren nur 495 unter deutscher Flagge. Den größeren Teil hat man nach § 7 Flaggenrechtsgesetz ausgeflaggt, um Lohn- und Sozialleistungen zu sparen und um weniger strenge Sicherheitsstandards einhalten zu müssen. Nach dem Grundsatz der Flaggenhoheit gilt deutsches Recht nur an Bord von Schiffen unter deutscher Flagge.
Deutschland ist drittgrößte Exportnation und sowohl bei Export als auch bei Import auf sichere Seewege angewiesen. Bis zu 90 Prozent der Rohstoffe werden importiert. Der Import und Export Deutschlands über sicherheitsrelevante Seewege nimmt zu. Damit befindet sich Deutschland in einer fatalen Abhängigkeit: nicht nur von den jeweiligen Exportländern, sondern auch von der Sicherheit der Seewege. Durch den Golf von Aden werden 20 Prozent des Weltwirtschaftsverkehrs abgewickelt.
Nach internationalem Recht ist das Vorgehen gegen Piraten unproblematisch, da sowohl eine Reihe von Resolutionen des UN-Sicherheitsrates als auch die Seerechtskonventionen ein Vorgehen gegen Piraten auch mit Waffengewalt sowie deren Bestrafung erlauben. Darüber hinaus gelten die allgemeinen Selbsthilferechte auch auf hoher See, denn grundsätzlich braucht das Recht nicht dem Unrecht zu weichen.
Im Gegensatz zur internationalen Rechtslage sind national die Maßnahmen zur Aufrechterhaltung von Seesicherheit unübersichtlich, z. T. auch widersprüchlich und enthalten gravierende Sicherheitslücken. Dies gilt in Sonderheit für die Bekämpfung und Verfolgung der Seepiraterie, da offensichtlich hierfür keine Notwendigkeit gesehen wurde. Bei der Verfolgung der Seeräuberei außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes tritt eine Reihe von schwierigen Rechtsfragen auf, zum Bespiel dann, wenn ein Schiff, das einer deutschen Reederei gehört, unter der Flagge von Panama fährt, der Kapitän Brite ist, Wirtschaftsgüter für Frankreich befördert, die Mannschaft aus vier verschiedenen Ländern kommt und wenn die Mannschaft nach einer Geiselnahme von einem US-Kommando befreit wird.
Nach deutschem Rechtsverständnis handelt es sich bei den somalischen Seeräubern um Straftäter, bei ihren Handlungen um Straftaten. Damit ist die Zuständigkeit der Polizei und der Justizorgane gegeben. Sofern die Seepirateriebekämpfung als polizeiliche Aufgabe verstanden wird, liegt der Zuständigkeitsschwerpunkt bei der Bundespolizei, die fallweise im Bereich der Ermittlungen, Tatortarbeit und bei Verhandlungen mit Geiselnehmern durch das Bundeskriminalamt unterstützt werden kann. Die Zuständigkeiten ergeben sich aus § 6,12 Bundespolizeigesetz i. V. m. §§ 1 Nr. 3, 3 Abs. 2, § 4 Abs. 1 und 2 Seeaufgabengesetz sowie § 1 Abs. 1 Seeschifffahrtsaufgaben-Übertragungsverordnung und § 1 Abs. 1 und 2 Zuständigkeitsbezeichnungs-Verordnung See. Weiterhin regelt § 8 BPolG die Auslandsverwendung von Angehörigen der Bundespolizei. Nach Art. 92 Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen fahren Schiffe unter der Flagge eines einzigen Staates und unterstehen auf hoher See dessen ausschließlicher Hoheitsgewalt, mit Ausnahme der Fälle, die in internationalen Verträgen oder im Übereinkommen selbst vorgesehen sind. Die Hoheitsgewalt übt nach § 6 BPOLG die Bundespolizei aus. Dieser obliegen seewärts der Begrenzung des Küstenmeeres auch alle völkerrechtlich zulässigen repressiven Zuständigkeiten. Im Hinblick auf die Beistandspflichten gegenüber im Ausland in Not geratener deutscher Staatsangehörigen ist überdies § 1 Abs. 2 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst zu berücksichtigen.
Für Ermittlungshandlungen besteht bei der Bundespolizei eine spezialisierte Ermittlungsgruppe See; ferner wurde in Neustadt/Holstein ein Piraterie-Präventionszentrum mit dem Auftrag eingerichtet, national die erforderlichen kriminalpräventiven Maßnahmen zu koordinieren (s. auch Titelstory dieser Ausgabe). Das Zentrum offeriert neben Workshops für die maritime Wirtschaft auch Optimierungsmöglichkeiten bisheriger Verfahrensweisen und betreibt mit einer Vielzahl in- und ausländischer Kooperationspartner ein seespezifisches polizeiliches Informationsmanagement.
Die Virulenz der Piraterie in Bezug auf die Sicherheit der Seehandelswege beschäftigte nicht nur zunehmend den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, sondern wurde zunehmend von der Staatengemeinschaft als grundsätzliches internationales Sicherheitsproblem wahrgenommen. Unter diesen Vorzeichen ist nicht weiter verwunderlich, dass Sicherheitspolitiker und Fachleute nahezu übereinstimmend Seepiraterie und hierdurch induzierte Bedrohung des Welthandels als ernsthafte Bedrohung bewerten. Antonio Tajani, Vizepräsident der Europäischen Kommission, ging mit einem eindeutigen Appell an die Öffentlichkeit: „Piratenaktivitäten und bewaffnete Überfälle sind eine ernsthafte Bedrohung für das Leben der Seeleute, die Sicherheit, das Seeverkehrsgewerbe und die Sicherheit der Küstenstaaten. Ich fordere alle betroffenen Akteure dazu auf, sich engagiert für die Bekämpfung dieses Phänomens einzusetzen und dauerhafte Lösungen für dieses gravierende Problem zu finden, das die ganze internationale Gemeinschaft betrifft.“
Auch das Europäische Parlament und der Rat forderten in einer Verordnung, dass die Gefahrenabwehr für die Schifffahrt der EU angesichts von Terrorismus und Piraterie jederzeit sichergestellt werden muss. Der Bundesfachausschuss Innenpolitik der CDU konstatiert im Jahre 2011 kurz und bündig: „Seepiraterie gilt als besonders aggressive Form der Organisierten Kriminalität. Sie bedroht die Sicherheit der Seewege und damit die Lebensadern der Weltwirtschaft.“ Zwischenzeitlich haben sich alle, die im Sicherheitsbereich Rang und Namen haben, zu dieser Feststellung bekannt. So lag es auf der Hand, dass nicht nur der Arbeitskreis VIII des Verkehrsgerichtstages 2012 in Goslar, sondern auch der Verband Deutscher Reeder hoheitlichen Schutz für Schiffe zumindest unter deutscher Flagge forderten.
Alle Bemühungen, geeignete Strategien zur Bekämpfung der Piratenplage zu entwickeln, waren zunächst von dem Grundgedanken getragen, dass es sich hierbei um eine hoheitliche Aufgabe handelt. Allerdings benötigte man für diese Erkenntnis nahezu ein Jahr. Beim sogenannten Anti-Piraten-Gipfel in Berlin im Januar 2010 waren sich die Vertreter der verschiedenen Ministerien, der Gewerkschaften, des Verbandes Deutscher Reeder und der Deutschen Seemannsmission einig, dass der Schutz von Schiff und Besatzung eine hoheitliche Aufgabe sei und nicht in die Hände privater Sicherheitsfirmen gelegt werden dürfe. Insbesondere die hauptbetroffenen norddeutschen Küstenländer forderten mit deutlichen Worten den Einsatz von Bundeswehr und Bundespolizei. Der Verband Deutscher Reeder stellte unwidersprochen fest, dass Deutschland nach dem Internationalen Seerechtsübereinkommen sowohl eine Garantenstellung als auch eine damit verbundene Schutzpflicht für deutsche Schiffe habe.
Das entscheidende Treffen der Ressorts, Verbände und betroffenen Einrichtungen zum Thema Bekämpfung der Seepiraterie fand am 20. Juli 2011 unter Leitung des Parlamentarischen Staatssekretärs beim Bundesminister für Wirtschaft und Technologie und Koordinator für die maritime Wirtschaft, Hans-Joachim Otto, statt. Die ursprünglichen Hoffnungen verflogen schnell, denn die Bundesregierung erklärte nunmehr, dass ein flächendeckender Schutz durch hoheitliche Kräfte „logistisch, finanziell und operativ nicht möglich“ sei. Wenig später trat dann auch noch der „administrativ-rechtliche Aufwand“ als Hinderungsgrund dazu. Und schlussendlich wurden dann auch noch personelle Kapazitätsmängel vorgebracht. Auffällig ist, dass für diese Behauptungen bisher weder belastbares Datenmaterial noch eine seriöse Kräfteberechnung vorgelegt wurden. Alle Angaben sind eher spekulativer Natur. Dem Vernehmen nach fanden unter der Ägide des Bundesinnenministeriums Kräfteberechnungen mit unterschiedlichem Ergebnis statt.
Die Stellungnahmen der Gewerkschaften sind höchst unterschiedlich. Die Gewerkschaft der Polizei, ohnehin von jeher Gegnerin einer Aufweichung des Gewaltmonopols zugunsten privater Sicherheitsdienstleister, plädiert für den Einsatz von Bundespolizisten, zumal es sich hier um eine originäre Aufgabe der Bundespolizei nach § 6 Bundespolizeigesetz handele und beruft sich hierbei auf eine Machbarkeitsstudie von Fachleuten, die jedoch nicht veröffentlicht wurde. Die Deutsche Polizeigewerkschaft hingegen ist für den Einsatz Privater, eine für eine Polizeigewerkschaft höchst erstaunliche Position. In der Presse wurden Fantasiezahlen gehandelt. Angeblich würden für den Schutz der durchaus überschaubaren Zahl deutschflaggiger Schiffe in den High-Risk-Gebieten 2.000 Polizeibeamte benötigt, die Kosten wurden auf 200 Millionen Euro hochgerechnet.
Selbst wenn diese Summe stimmen sollte, dürfte dies im Hinblick auf andere nicht unbedingt einsehbare Sicherheitsinvestitionen, die sich Deutschland erlaubt, kein Hindernisgrund sein. Im Übrigen kann die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols ohnehin nicht eine Frage krämerischer Berechnungen sein. Gegenbeispiele gibt es zur Genüge. Der in der Öffentlichkeit weitgehend missbilligte Afghanistan-Einsatz hat bisher eine zweistellige Milliardensumme verschlungen. Für den Einsatz der Bundesmarine vor den Küsten Libanons, mit der angeblich der Waffenschmuggel unterbunden werden soll, werden rund 32 Millionen Euro aufgewendet, und die Finanzierung der deutschen Einsatzkräfte, die an der EU-geführten EU-Operation Atalanta teilnehmen, kostet die deutschen Steuerzahler für die nächsten 12 Monate rund 105 Millionen Euro. Auch muss die Frage erlaubt sein, warum Deutschland Woche für Woche große Kontingente hoch bezahlter Polizisten kostenlos zum Einsatz in Fußballstadien entsendet und Unsummen zum Schutz von Castortransporten ausgibt, deren Ausgangsprodukte letztendlich auch von privaten Betreibern stammt. 
Der Verband Deutscher Reeder wundert sich zu recht, dass Bundespolizisten Bahnhöfe, Züge, Flughäfen, Großveranstaltungen und Stadien schützen, obwohl es zum Teil noch nicht einmal originäre Zuständigkeiten dafür gibt, aber Schiffe unter deutscher Flagge ausgenommen bleiben. Damit steht Deutschland im erklärten Gegensatz zu anderen europäischen Nationen wie Frankreich, die Niederlande, Italien und Dänemark, die ihren Schiffen hoheitlichen Schutz gewähren. Die Gründe hierfür sind nicht einsichtig. Insider vermuten eine Retourkutsche der Regierung für das anhaltende Bestreben der Reeder, ihre Schiffe aus durchaus nachvollziehbaren Gründen auszuflaggen.
Auch die Hinweise auf personelle Engpässe bei den Sicherheitsorganisationen verfangen nicht. Deutschland verfügt mit dem Kommando Spezialkräfte der Bundeswehr, der GSG 9 der Bundespolizei, zwei Internationalen Einsatzeinheiten der Bundespolizei und den Spezialisierten Einsatzkräften Marine (SEKM) über ausreichende personelle Ressourcen, um hoheitliche Schutzkräfte bereitstellen zu können. Man muss nur die logistischen Voraussetzungen schaffen. Mit der maritimen Einsatzeinheit der GSG 9 der Bundespolizei steht ein hoch qualifiziertes und besonders ausgerüstetes Eingriffsinstrument zur Verfügung, über deren Leistungsfähigkeit sich die Kieler Nachrichten vom 21.10.2011 in höchsten Tönen ausließen. So berichteten sie nahezu hymnisch von einer Übung der „strenger Geheimhaltung“ unterliegenden Spezialkräfte, die bei einer Übung auf der Kieler Förde bei einer Übung Speedboote mit bis zu 500 PS starken Motoren „metergenau“ an eine in voller Fahrt befindlichen Fähre anlegten. Auch erhebt sich die Frage, warum ein derart hochqualifizierter Verband, der überdies mit modernsten Einsatzmitteln „navalisiert“, d. h. für maritime Gefahrenabwehr einsatztauglich gemacht wurde , weiterhin im Skat gehalten wird.
Japan, die USA, Frankreich und Spanien sind schon seit Längerem dazu übergegangen, die eigene Handelsschifffahrt robust zu schützen. Im Übrigen ist dieser Schutz, mit dem reaktiv Schutzmannschaften auf eine akute Bedrohungslage reagieren können, allemal erfolgreicher, als der am Zufallsprinzip orientierte Einsatz weniger Kriegsschiffe der EU-Mission Atalanta auf einer Wasserfläche, die 24 mal größer als Deutschland ist. Die Niederländer haben zwischenzeitlich fünfzig Vessel Protection Teams für ihre Handelsschifffahrt bereitgestellt und wollen die Anzahl verdreifachen. Die deutsche Marine hingegen sah sich im Rahmen der EU-Operation Atalanta nur in der Lage, 15 Teams auf die Beine zu stellen. Interessant ist der Umstand, dass im Gegensatz zu den rund vier Mann starken Einsatzteams der privaten Dienstleister für die Bundeswehr-Teams eine Stärke von rund 12 Mann einschließlich Sprachmittler, Rettungssanitäter und Rechtsberater für erforderlich gehalten wird.
Konfliktlösung durch Rechtsverordnung
Wie die politische Diskussion der letzten Jahre bewies, fühlte sich national kein Ministerium für die Lösung des Problems zuständig. Vielmehr arbeiten die einzelnen Ressorts im Rahmen ihrer tatsächlichen oder vermuteten Zuständigkeiten nebeneinander her. Zum einen wurde keine Dringlichkeit zur Lösung des Sicherheitsproblems erkannt oder dieses kurzerhand geleugnet, zum anderen wollte sich kein Ministerium die mit der Lösung der vielfachen Rechtsfragen in diesem Sicherheitssegment verbundenen Probleme auf den Hals laden. Vielmehr griff man zu einer ministerialen Vielzweckwaffe, wenn es gilt, möglichst folgenlose Konfliktlösungsfähigkeit zu demonstrieren. 
Im Dezember 2011 einigte man sich auf die Bildung einer interministeriellen Arbeitsgruppe, die allerdings bei der Lösung der Probleme keine sonderliche Eile bewies. Letztendlich einigte man sich auf eine bis dato verpönte Notlösung, die bisher verworfen worden war: Durch eine Ergänzung der Gewerbeordnung sollen private Sicherheitsfirmen zum Schutz deutscher Handelsschiffe zugelassen werden.
Aufgrund der vermeintlich hohen Sensibilität des vorgesehenen Einsatzverfahrens wurde eine gesetzliche Regelung mit Verordnungsermächtigung für erforderlich gehalten, in der die zuständigen Behörden und das Zulassungsverfahren geregelt werden sollten. Zwischenzeitlich befindet sich ein Gesetzesentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie in der Ressortabstimmung. Der Schwarze Peter blieb an diesem Ministerium hängen, da es die Federführung für die Gewerbeordnung hat, die im § 34 a GewO das Bewachungsgewerbe regelt. Allerdings hat diese Regelung jedoch lediglich die Dienstleistungen von Wach- und Schutzpersonal, Detektiven und Geldtransporteuren im Inland im Fokus, jedoch nicht die bewaffnete Auseinandersetzung mit hoch kriminellen Freibeutern. Die Gewerbeordnung musste gleichsam vom Festland auf die Planken von deutschflaggigen Frachtschiffen umgesetzt werden, denn dort gilt nach dem Flaggenstaatsprinzip deutsches Recht.
Ziel der Neuregelung ist die Zulassung von Bewachungsunternehmen für Schutzaufgaben auf Schiffen. Im Hinblick auf die besonderen maritimen Einsatzkonstellationen und da die Einsatzmaßnahmen grundsätzlich außerhalb des Einflussbereiches eigener Hoheitskräfte erfolgen, soll ein besonderes Zulassungsverfahren konzipiert werden, für das das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) im Benehmen mit der Bundespolizei zuständig werden soll. Den interessierten Sicherheitsdiensten werden für die Erstzulassung Kosten bis 12.000 € neben den Kosten für eine Betriebshaftpflichtversicherung entstehen. Für die bürokratische Abwicklung des Verfahrens und für die Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht werden 3 Planstellen höherer Dienst, 7 Planstellen gehobener Dienst und 3 Planstellen mittlerer Dienst und damit ein Mehrbedarf an Personalmitteln von 1 Mio. Euro in Ansatz gebracht. Die Umsetzung soll durch eine Änderung der Gewerbeordnung erfolgen, die einen neu gefassten § 31 erhält: „Bewachungsgewerbe auf Seeschiffen; Verordnungsermächtigung“.
Das Bundesamt soll anhand eingereichter Unterlagen die betriebliche Organisation des Bewachungsunternehmens und die Verfahrensabläufe innerhalb des Unternehmens prüfen. Die Ausgestaltung des Zulassungsverfahrens und der Anforderungen an Bewachungsunternehmen soll in einer Rechtsverordnung geregelt werden, die sich zurzeit in der Ressortabstimmung befindet. Ihr Regelungsumfang ist so detailliert, dass die Resonanz an der Zulassung interessierter Sicherheitsunternehmen eher gering sein dürfte. Auch ist kaum anzunehmen, dass ein ausländisches Unternehmen gewillt ist, sich den in der Rechtsverordnung geforderten einengenden Forderungen und umfangreichen Berichts- und Dokumentationspflichten zu unterwerfen. Das Verfahren gilt nämlich für in- und ausländische Unternehmen, sofern diese auf Seeschiffen unter deutscher Flagge tätig werden wollen. Man geht davon aus, dass weltweit 180 Unternehmen, national weniger als zehn Unternehmen, maritime Sicherheitsdienstleistungen anbieten. Die Voraussetzungen sind nicht personen-, sondern unternehmensbezogen.
Parallel zum Zulassungsverfahren bereitet das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Städteplanung eine Änderung der See-Eigensicherungsverordnung vor. Beim Einsatz privater Schutzmannschaften muss der Reeder künftig in dem beim Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie einzureichenden Gefahrenabwehrplan angeben, dass er nur vom BAFA zugelassene Unternehmen einsetzen wird. Das eigentliche Problem dürfte in der Bewaffnung bestehen. Für private Sicherheitsfirmen gilt das Waffengesetz. Für den Erwerb, Besitz und das Führen von Schusswaffen und Munition durch Bewachungspersonal enthält § 28 WaffG besondere Regelungen. Nach deutschem Ausfuhrrecht bedarf die Ausfuhr von Schusswaffen außerhalb des Gemeinschaftsgebietes einer Genehmigung nach dem Außenwirtschaftsgesetz in Verbindung mit der Außenwirtschaftsverordnung. Für Ausnahmegenehmigungen ist das Bundeskriminalamt zuständig. Ferner ist eine Änderung des Waffengesetzes dahin gehend vorgesehen, dass künftig die Waffenbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg für die Erteilung der erforderlichen Waffenerlaubnisse für private Sicherheitsdienstleister zuständig sein wird.
Mit diesem Verfahren umging die Politik zwar einerseits die Lösung einer Reihe schwieriger Rechtsfragen, die eine wirksame Pirateriebekämpfung durch hoheitliche Schutzkräfte aufgeworfen hätte, schuf aber andererseits eine Fülle neuer juristischer Unsicherheiten. Überdies wurde erstmalig unter Berufung auf fehlende Ressourcen das staatliche Gewaltmonopol zur Disposition gestellt. Damit wurde ohne Not eine eherne staatstheoretische Bastion geschleift und ein Prozess in Gang gesetzt, dessen Folgen sich noch gar nicht absehen lassen. Die Zulassung Privater zur Pirateriebekämpfung ist ein Dammbruch, denn mit dieser Regelung wird erstmalig die grundsätzliche Gewährleistungsverantwortung des Staates für die Innere Sicherheit in einem besonders sensiblen Segment exklusiv auf Private überwälzt, deren Gestaltungsmacht keiner effektiven staatlichen Kontrolle unterliegt, da sie nicht nur hauptsächlich im Ausland ansässig sind, sondern überdies außerhalb der Kontrollmöglichkeiten deutscher Behörden tätig werden. Bisher galt bei der Zuordnung von Sicherheitsaufgaben im Verhältnis von staatlichen Stellen und privaten Sicherheitsdienstleistern das Regel-/Ausnahmeverhältnis. Durch die exklusive Übertragung der maritimen Schutzaufgaben auf Private wird dieses Verhältnis aber umgekehrt. Auch wird der bisher geltende politische Grundsatz aufgeweicht, dass eine Privatisierung staatlicher Kernaufgaben im Militär- und Sicherheitsbereich, die zu einer Erosion des staatlichen Gewaltmonopols führen würde, zu vermeiden ist.
Eine Fülle von Rechtsfragen ist überdies ungeklärt. Die Mitarbeiter von Sicherheitsfirmen an Bord deutschflaggiger Schiffe unterliegen nach § 4 StGB der inländischen Hoheits- und Strafgewalt Die besonderen Einsatzbedingungen auf den Weltmeeren fernab jeglicher staatlichen Kontrolle werden die Staatanwaltschaft vor unüberwindbare Hürden stellen, im Falle von strafrechtlichen Verstößen durch Bedienstete der Schutzmannschaften die strafrechtlichen Ermittlungen von Amts wegen aufzunehmen. Insbesondere scheitert es an der rechtlich einwandfreien Sicherung von Beweisen, wenn es gilt, gegen ein Fehlverhalten von privaten Sicherheitsbediensteten einzuschreiten oder eine etwaige Haftung bei Exzesshandlungen zu prüfen. Da die Sicherheitsdienstleistungen im Ausland oder durch ausländische Dienstleister erbracht werden, sind weder ein effektiver Einfluss staatlicher Aufsichtsbehörden noch wirksame Kontrollen faktisch möglich. Insbesondere sind die in anderen Fällen üblichen Zugangs- und Kontrollrechte sowie Akteneinsichts- und direktes Weisungsrecht nicht durchsetzbar. Allenfalls können inländische Unternehmen kontrolliert werden, die dadurch gegenüber ihren ausländischen Konkurrenten schlechtergestellt werden.
Bei den maritimen Sicherheitsdienstleistern sind im Gegensatz zu den an Land tätigen Unternehmen Besonderheiten zu beachten. Selbst bei der Abwehr von Gefahren für Leib oder Leben können sie nicht mit staatlicher Hilfe rechnen. Neben der Befähigung, seeräuberische Angriffe professionell bewerten und abwehren zu können, müssen besondere maritime Regularien beachtet werden. Hoheitliche Befugnisse stehen ihnen nicht zu. Da sie nur mit für Private zugelassenen Waffen ausgerüstet sind, haben sie beim Schusswaffenwechsel evidente Nachteile gegenüber den Piraten, die über automatische Kriegswaffen, Granatwerfer und Panzerbüchsen verfügen.
Der Impetus ausländischer Firmen, sich um eine deutsche Zulassung zu bewerben, wird mäßig sein. Es wird schwer sein, sie von der Notwendigkeit zu überzeugen, nunmehr für die Zulassung bis zu 18.000 € auf den Tisch zu legen, Berge von Papier zu bewegen und sich deutschen Reglementierungen zu unterwerfen. Das Volumen geeigneter nationaler Anbieter ist überschaubar; ihre Zahl dürfte unter fünf liegen. Eher ist zu befürchten, dass die Reeder, von der Ernsthaftigkeit der nationalen Problemlösung ohnehin nicht überzeugt, nunmehr weitere Schiffe ausflaggen werden. Dies ist insbesondere zu erwarten, wenn deutsche Reeder ihre bisherigen Geschäftsbeziehungen mit Sicherheitsunternehmen nicht gefährden wollen oder mit den Firmen, die sich dann auf dem deutschen Markt etablieren, nicht einverstanden sind.
Das nunmehr beabsichtigte Outsourcing von Sicherheitsaufgaben durch den Staat ist differenziert zu betrachten. Angesichts der dynamischen Entwicklung einer globalisierten Sicherheit, der begrenzten Personalressourcen der deutschen Sicherheitskräfte und der ständig zunehmenden Verknappung von Haushaltsmitteln muss das Verhältnis zwischen hoheitlicher und privater Gewalt neu justiert werden. Entledigt sich der Staat seiner Schutzpflichten durch Auslagerung von Sicherheitsaufgaben an Private und nutzt überdies die Gelegenheit, personelle Ressourcen abzubauen, begibt er sich in ein gefährliches Abhängigkeitsverhältnis. Auch ist es dem Sicherheitsgefühl abträglich, wenn die Öffentlichkeit den Eindruck gewinnt, dass der Gesetzgeber auf neue Virulenzen im Sicherheitsbereich nur träge oder gar nicht reagiert und ehedem ehern verteidigte Positionen wie das exklusive Gewaltmonopol leichtfertig aufgibt und damit erkennbar auf die Vergesslichkeit der Rechtsgemeinschaft spekuliert.