Veranstaltungssicherheit? Veranstaltungsordnung?

Von Sabine Funk

Eine wesentliche Säule der Sicherheitsarchitektur einer Veranstaltung ist der private Sicherheits- & Ordnungsdienst – also die Kräfte, die für die Planung und Implementierung von Personenlenkungsmaßnahmen verantwortlich sind und diese im Ereignisfall auch umsetzen. Die Kräfte, die an Bühnen die – oftmals unübersichtlichen – Bewegungen der Besucher im Blick haben und Besuchern, die Hilfe brauchen und / oder suchen, aus der Menge helfen. Die Kräfte, die im Fußballstadion im Stehplatzbereich die Stufengänge freihalten und die an den Einlässen dafür sorgen, dass möglichst wenig verbotene Gegenstände ins Stadion gelangen. Aber es sind auch die Kräfte, die Auskunft geben, Wege weisen, Ansprechperson für die Besucher sind. Neuerdings sind es auch die Kräfte, die sich mehr und mehr auch mit der Frage „Konfrontation mit einem Angreifer“ auseinandersetzen müssen (z.B.: http://www.spiegel.de/panorama/bayern-explosion-in-ansbacher-innenstadt-ein-toter-a-1104496.html). Sie sind am Eingang oftmals der erste Kontakt des Besuchers mit der Veranstaltung und können durch ihre Leistung und ihr Auftreten wesentlich zum Sicherheitsempfinden des Besuchers einer Veranstaltung beitragen.

Nun muss das Verhältnis zwischen Anspruch und Wirklichkeit nicht mehr diskutiert werden – wohl aber die Frage, was notwendig ist um diese Kluft zu minimieren – das akzeptierende Schulterzucken („so ist die Branche halt“) ist nicht zuletzt mit Blick auf die sich in den letzten Jahren deutlich geändert habenden Herausforderungen für die Sicherheit bei Veranstaltungen keine Option.

In der letzten Ausgabe von Veko-online schrieb Manfred Buhl über den „Risikofaktor Einkauf“ und beschäftigte sich unter anderem mit der Frage, woran sich die Qualität der Dienstleistung erkennen lässt. Für die Veranstaltungssicherheit muss die Frage erneut aufgegriffen, erweitert und beantwortet werden – zu unterschiedlich sind die Anforderungen, die dieser Branche immanent sind. Auch geht es nicht nur um die Frage, wie Qualität erkannt werden kann, sondern viel grundlegender darum, wie sie überhaupt flächendeckend dargestellt werden kann.

Zu den besonderen Herausforderungen der Arbeit der privaten Sicherheits- & Ordnungsdienste im Veranstaltungskontext gehören zum Beispiel:

• unregelmäßige Arbeitszeiten und unregelmäßige Einsatz- und Schichtzeiten (von < 5 Stunden bei einem Fußballspiel bis zu 16 und mehr Stunden im Rahmen eines Musikfestivals),
• kurzfristige, saison- bzw. veranstaltungsabhängige Kräfteanforderungen und damit verbundene Subunternehmerstrukturen (mit Abweichungen von mehreren hundert - nur kurzfristig und für einen kurzen Zeitraum benötigten - Kräften),
• unregelmäßige Einsatzorte und Einsatzzeiten

Hieraus resultieren insbesondere

• ein hohes Maß an Teilzeitkräften, Aushilfen und kurzfristig Beschäftigten verbunden mit einer hohen Fluktuation
• niedrige Einstiegsanforderungen und kaum vorhandene Qualitätssicherungs- & Auswahlprozesse
• Spannungsfelder zwischen Fürsorgepflichten des Arbeitgebers und Verkehrssicherungspflichten des Auftraggebers.

Der steigenden Verantwortung und dem steigenden Anspruch gegenüber steht die Arbeits-, und Ausbildungsrealität der Ordnungskräfte: Geprägt von einem insgesamt negativen Ruf der gesamten Branche, leidet der Teilbereich der im Veranstaltungskontext arbeitenden Sicherheits- & Ordnungsdienste insbesondere darunter, nicht eigenständig betrachtet zu werden, sondern in einem Atemzug mit „Bewachern“ von Asylunterkünften oder Kaufhausdetektiven genannt zu werden. Gefördert wird dies durch eine meist unreflektierte und auf Unkenntnis basierende Berichterstattung der Medien: „Wachleute“, „Securities“, „Ordner“, „Sicherheitsmitarbeiter“ … alle nur denkbaren Begrifflichkeiten werden verwendet und durcheinandergeworfen – oftmals resultierend in einer vollkommen falschen Bewertung der Tätigkeiten (wird dem „Security“, der in Wirklichkeit ein „Ordner“ ist, vorgeworfen, seine Aufgabe als „Wachmann“ nicht ausgeführt zu haben, so führt dies zu einer grundlosen negativen Berichterstattung).

Dies hat natürlich negative Auswirkungen auf unterschiedlichen Ebenen: von der Wahrnehmung durch die Öffentlichkeit über die Motivation und Selbstwahrnehmung der Mitarbeiter bis hin zur Qualität der erbrachten Leistung und daraus direkt resultierend die Sicherheit der Besucher von Veranstaltungen bzw. der Anwesenden in großen Menschenmengen.

Die Problematik ist bereits erkannt und wird schon einiger Zeit diskutiert¹ – bisher jedoch ohne eine zielführende Änderung auf einer standardisierten Ebene bewirken zu können.

Als probate Antwort auf diese Probleme bzw. Herausforderungen galt lange das „aber es gibt doch den 34a GewO“-Argument – entweder tatsächlich fest verbunden mit dem Glauben, die Unterweisung nach 34a GewO böte eine Qualifikation für die Arbeit bei Veranstaltungen oder aber zumindest mit dem Wissen, dass dem zwar nicht so ist, dass das Festhalten an einer vermeintlichen Rechtssicherheit aber immer noch besser ist, als sich auf das angreifbar machende Glatteis von Schutzzielen, Risikoanalysen und aufgabenspezifischer Qualifikation zu begeben. Nun ist es aber eine inzwischen allseits akzeptierte Erkenntnis, dass Rechtssicherheit nicht unbedingt auch Veranstaltungssicherheit bedeutet – diese im schlimmsten Fall sogar unterminiert (wenn z.B. ein motivierter und erfahrener Mitarbeiter mit einer orts- & fachspezifischen Unterweisung oder Schulung ausgetauscht wird gegen einen schlecht ausgebildeten, unmotivierten Mitarbeiter mit §34a Unterweisung).

Neben einer grundlegenden Unsicherheit steht häufig eine fehlende Unterscheidung bzw. Definition der tatsächlichen Aufgaben hinter einer „alle Kräfte müssen 34a geschult sein“ - Forderung. Das Gesetz bietet hier wenig Hilfe – so spricht z.B. die Musterversammlungsstättenverordnung von Ordnern und meint damit aber beide: die Sicherheitskräfte und die Ordnungskräfte.

Die Aufgaben und Tätigkeitsbereiche, für die die Anforderungen des §34a GewO gelten, sind in den entsprechenden Paragrafen klar definiert – was zwar immer noch nichts daran ändert, dass die dazugehörige Unterweisung kaum auf die Arbeit bei Veranstaltungen vorbereitet, was aber zumindest die Möglichkeit eröffnet, Überlegungen anzustellen in Bezug auf die Frage „und was ist mit den anderen? Den „Ordnern“?

Die Bedeutung eines gut ausgebildeten Ordnungsdienstes wird gemeinhin anerkannt² - dabei endet die Forderung jedoch nicht im Kontext von Veranstaltungen, sondern erstreckt sich in den allgemeinen Bereich der großen Menschenansammlungen (z.B. an Bahnhöfen).

Der DFB hat hierauf bereits konsequent reagiert mit der Implementierung eines verbindlichen Schulungssystems für die Ordner im Fußball³, für den Bereich der sogenannten Veranstaltungsordnungsdienste (VOD) gibt es eine vergleichbare verbindliche Vorgabe nicht.

Der BDSW (2014, 3), der eine Arbeitsgruppe zu diesem Thema ins Leben gerufen hat, definiert den Veranstaltungsordnungsdienst (VOD) wie folgt:

„Veranstaltungsordnungsdienst führt durch, wer als Mitarbeiter eines Bewachungsunternehmen gemäß § 34a der Gewerbeordnung (...) Tätigkeiten im Rahmen einer Veranstaltung ohne die Übertragung des Hausrechts durch den jeweiligen Veranstalter durchführt und dabei nicht selbstständig handelt, sondern engmaschig durch einen Supervisor /Bereichsleiter geführt wird und nicht einer Erlaubnis nach §34 a Gewerbeordnung bedarf.“

Als Tätigkeitsbereiche des VOD werden vom BDSW (2014, 3) genannt:

• Kartenabriss und Platzanweisung,
• Ansprache zum Freihalten von Gängen in Stuhlreihen oder Mundlöchern,
• Kartenkontrolle an Zuschauer-Blöcken / Bereichen,
• Kontrolle von Akkreditierungen (Zutrittsberechtigung ähnlich Ticket),
• Steuerung von Menschenströmen durch Information,
• Zufahrtskontrolle auf Akkreditierung
• Evakuierungshelfer,
• Mengenkontrolle der Bereiche,
• Bergen von hilfsbedürftigen Personen,
• Lenkung des ruhenden und fließenden Verkehrs auf dem Veranstaltungsgelände,
• Freihalten von Flucht und Rettungswegen.

Neben diesen operativen Aufgaben übernimmt der VOD eine Schlüsselrolle in der Planung von Veranstaltungen und der Herausbildung von komplementären Einsatzstrategien für die interorganisationale Zusammenarbeit.

Leistungsmerkmale und Anforderungen

Für Veranstalter, die nicht erfahren in der Auswahl eines geeigneten Veranstaltungsordnungsdienstes sind oder für diejenigen, die dem strengen Vergaberecht unterliegen, ist der Preis der Dienstleistung nach wie vor häufig ein ausschlaggebendes Kriterium. Der Preis kann jedoch bestenfalls ein Anhaltspunkt für die Qualität des Unternehmens sein, da bei einem zu niedrigen Preis die – realistische - Möglichkeit besteht, dass weder die Einhaltung des Mindestlohnes, der tariflich vorgegeben Zuschläge noch die Zahlung regelmäßiger Sozialabgaben gegeben ist. Auch der Bezug auf die DIN 77200 „Sicherungsdienstleistungen“ oder das Vorliegen einer Zertifizierung ist kein Kriterium, das für sich alleinstehend Auskunft über die tatsächliche Qualifikation geben kann: Erfahrungen, Führungsstrukturen und festes Personal sind Kriterien, die im Allgemeinen genauso wichtig sind wie Ortskunde und Erfahrung mit der angefragten Veranstaltungsart im Speziellen.

Im Rahmen des BMBF geförderten Forschungsprojektes BaSiGo wurden analog zu den Anforderungen an die Sicherheitsdienstleistungen Leistungsmerkmale zusammengefasst, die dem Auftraggeber bzw. Entscheider auch bei der Auswahl des geeigneten VOD behilflich sein können (http://www.basigo.de/handbuch/Grundlagen/private_Akteure/Veranstaltungsordnungsdienst)

Hervorzuheben ist, dass Anforderungen, die für andere Leistungsgebiete mit einem kontinuierlichen Einsatz selbstverständlich sind, sich in der kurzlebigen, kurzfristigen und in knappen Zeiträumen agierenden Veranstaltungsbranche nicht per se wiederfinden, sondern explizit hinterfragt werden müssen. Ein Beispiel hierfür ist die Einweisung vor Ort: bei einem Einsatz, der ohnehin nur 4-5 Stunden dauert, fallen 30 zusätzliche Minuten für eine Unterweisung natürlich ins Gewicht – und damit in der Realität häufig hinten runter.

a) Erfahrung

Glaubt man den Beschreibungen vieler Selbstdarstellungen von Unternehmen, so hat nahezu jeder Dienstleister „umfangreiche Erfahrungen“ bei Großveranstaltungen und viele Dienstleister geben entsprechend bekannte Künstler und Musiker als Referenzen an. Oftmals hält diese Behauptung einer Überprüfung aber nur bedingt stand: zwar mag das Unternehmen durchaus mit bestimmten Tätigkeiten rund um eine bestimme Großveranstaltung betraut gewesen sein, dies gilt aber nicht zwangsläufig für die aktuellen Mitarbeiter des Unternehmens. Da die Branche von einer hohen personellen Fluktuation gekennzeichnet ist, kann lediglich der Nachweis kontinuierlicher Weiter- und Fortbildungen und das Führen einer Einsatzhistorie garantieren, dass beworbenes Erfahrungswissen auch tatsächlich vorhanden ist.

Oftmals werden auch Veranstaltungen als Referenz geführt bei denen bei näherer Betrachtung nur für den Gesamtablauf und die Planung nicht entscheidende, kleinere Teilaufträge der Gesamtdienstleistung durchgeführt wurden.

Liegt die nachweisbare Erfahrung in den geforderten Arbeitsbereichen vor, kann sie ein wesentliches Entscheidungskriterium für den jeweiligen VOD sein. Ein erfahrener Dienstleister unterstützt dabei nicht nur die professionelle Umsetzung der Leistung, sondern bietet auch die Möglichkeit, von den Erfahrungen bereits im Rahmen der Planungsphase zu profitieren.

b) Organisationsstruktur

Ein Blick auf die Organisationsstruktur eines VOD kann Aufschluss über seine Professionalität geben. Wesentliche Fragen sind:

• Arbeitet der VOD auf Führungsebene mit Festangestellten?
• Werden für den Einsatz Ordnungsdienstkonzepte erstellt?
• Gibt es klare Führungs- und Kommunikationsstrukturen?
• Existieren veranstaltungsbezogene Dienstanweisungen?
• Werden die Mitarbeiter eingewiesen (allgemein, bereichs- und positionsbezogen)?
• Werden Belange des Gesundheitsschutzes und der Arbeitssicherheit berücksichtigt?

c) Ausbildung und Entwicklung der Kräfte

Ein professioneller VOD investiert in seine Kräfte. Dies geschieht – wiederum mit Blick auf die zum Teil hohe Fluktuation der meist nebenberuflichen Mitarbeiter – auf verschiedenen Ebenen: von der Grundausbildung für die Basismitarbeiter bis hin zur intensiven Ausbildung der Einsatzleiter.

Die jeweilige Ausprägung dieser Kenntnisse ist abhängig von der Aufgabe und dem Grad der Verantwortung – ein Mitarbeiter an einem Notausgang, der Besucher darauf hinweisen muss, im Normalfall einen anderen Ausgang zu benutzen, braucht sicherlich andere kommunikative Qualitäten als ein Mitarbeiter, der an Behördengesprächen teilnimmt. Ebenso muss ein Mitarbeiter am Notausgang über andere physische Voraussetzungen verfügen muss als derjenige, der an einer Bühnenabsperrung arbeitet.

Zu berücksichtigen ist hierbei, dass es (noch) keine standardisierten Inhalte zumindest für eine Basisqualifizierung gibt – ein Blick auf die Schulungskonzepte der jeweiligen Firma lohnt sich an dieser Stelle.

Bemessung

Anders als bei der Einsatzplanung z.B. des Sanitätsdienstes, lässt sich der Einsatz des Veranstaltungsordnungsdienstes nicht mit einer Matrix erfassen - die Faktoren, die die Bemessung beeinflussen, sind zu unterschiedlich und müssen für jeden Einsatz individuell erfasst werden.

Folgende Kriterien müssen bei der Bemessung der Kräfte mindestens berücksichtigt werden:

• Anzahl fester Positionen (z.B. Notausgänge, Backstagezugänge etc.)
• Künstler- und Publikumsprofil
• Größe und Übersichtlichkeit des Veranstaltungsgeländes
• Aufgabenprofil, übertragene Aufgaben
• Erfahrung des eingesetzten Dienstleisters
• Anzahl Eingänge und Kontrollintensität

Bemessungsformeln wie z.B. 1 Kraft je 100 Besucher sind nicht begründ- und belastbar und entsprechen nicht den Anforderungen an eine individuelle Gefährdungsanalyse und Einsatzplanung.

Zusammenfassung

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass in Bezug auf die Auswahl eines geeigneten Sicherheits- & Ordnungsdienstes für Veranstaltungen der Auswahlverantwortung eine hohe Bedeutung zukommt.

Hierzu gehört in einem ersten Schritt immer die klare Definition und Abgrenzung der Positionen und Aufgaben (und damit die Festlegung, welche Positionen mit Kräften nach34a GewO besetzt werden müssen und welche Positionen Ordnungspositionen sind).

In einem nächsten Schritt müssen die Aufgaben mit Qualifikationsanforderungen versehen werden – hier sind Auftraggeber und Dienstleister gefragt, die notwendigen Anforderungen in einer abgestimmten Gefährdungsanalyse zu definieren und hierfür das geeignete Personal bereit zu stellen.

Zu dieser schutzzielorientierten Herangehensweise gehören aber auch Genehmigungsbehörden, die diesen Weg mitgehen und nicht „per se“ Unterweisungen oder gar Sachkundenachweise gem. 34a GewO fordern.

Es gilt zu akzeptieren, dass auf der einen Seite weder der Sachkundenachweis geschweige denn die Unterweisung nach 34a GewO eine adäquate „Qualifizierung“ für die Arbeit bei Veranstaltungen darstellen. Gleichermaßen muss aber auch klar sein, dass genau aus dieser Erkenntnis die besonderen Anforderungen an die Qualifizierung der Ordner resultieren.

Damit einhergehend muss ebenfalls akzeptiert werden, dass die hier geforderte Qualität im Mindestlohnsektor kaum darzustellen ist – Ausbildung und Entwicklung der Kräfte kosten Geld, die sich in entsprechenden Stundensätzen widerspiegeln müssen.

 

Literatur

• BDSW (2014): Partner für professionellen Veranstaltungsordnungsdienst. Bundesverband für Sicherheitswirtschaft. Bad Homburg.
• VBG (Hrsg.) (2012): Wach- und Sicherungsdienste – sicher und erfolgreich. Leitfaden für eine präventive Gestaltung der Arbeit. VBG-Branchenleitfaden BGI 5022. Verwaltungsberufsgenossenschaft (VBG). Hamburg.

 ¹  „Die Branche hat sich von den Wach- und Schließgesellschaften (...) entwickelt. (...) Deshalb kann das Gewerberecht nicht die geeignete rechtliche Grundlage für die Arbeit der privaten Sicherheitsdienste in Deutschland sein“ Online unter: http://www.bdsw.de/cms/images/stories/Aktuell/2015/Statement.pdf

²  „Von Paris zur EM: Sicherheit geht vor“. Ein Interview mit dem Sicherheitsbeauftragten des DFB, Hendrik Große-Lefert. Online unter: http://www.dfb.de/news/detail/von-paris-zur-em-sicherheit-geht-vor-137166/

³  „Bestreben des DFB ist es, diese Kräfte flächendeckend zu qualifizieren. (...) vor allem aber mit dem Ziel, die Qualität der Ordnungskräfte noch mehr zu steigern und sie gezielt auf die Anforderungen rund um ein Fußballspiel vorzubereiten.“ Online unter: http://www.dfb.de/news/detail/von-paris-zur-em-sicherheit-geht-vor-137166/.