Verfolgungsindex – Strichliste oder sinnvolles Führungsinstrument?

Von PD Stefan Pfeiffer und Prof. Dr. Dieter Müller, beide DPolG Fachkommission Verkehr

„Wegen der Karriere: Machen Polizisten darum Jagd auf die Autofahrer?“¹ Mit dieser Schlagzeile überschrieb die Münchener Abendzeitung 2011 einen Artikel, der über angebliche Missstände bei der Ansbacher Polizei berichtete. Der Autor spricht darin von einer „zum Teil schikanösen Jagd auf Autofahrer“, um damit Vorgaben der Vorgesetzten zur Bekämpfung von Alkoholunfällen zu erfüllen. „Es gibt im Ministerium einen Verfolgungsindex bei Trunkenheitsfahrten. Die Kontrollintensität muss so hoch sein, damit man bei sechs Autofahrern einen blau erwischt.“ wird ein Polizeibeamter wörtlich zitiert.

Der Verfolgungsindex

Diesen und ähnliche Berichte über Vorgaben mittels eines Verfolgungsindex zum Erreichen eines polizeilichen Zieles findet man bei Recherchen oft. Hier tut eine Versachlichung Not. Was ist mit einem Verfolgungsindex gemeint, was soll damit erreicht werden und warum ist dieser Begriff auch polizeiintern fälschlicherweise so negativ belegt?

Moderne Polizeiarbeit ist von Qualitätsanforderungen geprägt. Die bloße Rechtmäßigkeit polizeilicher Aufgabenwahrnehmung genügt der Polizei aufgrund ihres neuen, über Jahrzehnte gewachsenen Selbstverständnisses nicht mehr. Sie versteht sich zunehmend als Non-Profit-orientiertes Dienstleistungsunternehmen, das neben seiner verfassungsrechtlich verbürgten Rechtsgebundenheit die Erwartungen von Bürgern und Gesellschaft berücksichtigt. Dieser Anspruch geht mit der internen Implementierung von Steuerungs- und Führungssystemen zur strategischen Steuerung einher. Die Standardisierung und Messung polizeilicher Abläufe sind dabei wesentliche Ziele, die mit der Einführung eines Qualitätsmanagementsystems verfolgt werden.² Dabei wirkt unter anderem ein Index als Kennzahl oder Indikator, der das Erreichen eines Zieles besser messbar macht.

Die Festlegung eines Verfolgungsindex kennt man aus verschiedenen polizeilichen Aufgabenfeldern. Er wird im Bereich der Verkehrssicherheitsarbeit (dadurch wurde er Fahrzeugkontrolle in Bammental
Foto: © Radosław Drożdżewski (Zwiadowca21) - Eigenes Werk, CC BY-SA 4.0 /Wikimediaüberhaupt polizeiintern bekannt), aber auch bei der Kriminalitätsbekämpfung, beispielsweise der Bekämpfung von Tageswohnungseinbrüchen, erfolgreich angewendet. Dennoch werden Verfolgungsindizes auch innerhalb der Bundesländer immer wieder thematisiert wie das von der Ständigen Konferenz der Innenminister veröffentlichte Bundes-Lagebild „Drogen im Straßenverkehr 2004“beweist.³ Darin wurde festgestellt, dass der für Alkoholfahrten bestehende Verfolgungsindex nicht auf Drogenfahrten übertragen werden darf, sondern für jedes Delikt ein spezieller Verfolgungsindex gefunden werden muss.

Zur vereinfachten Darstellung der Problematik gehen wir in diesem Aufsatz auf den allgemein bekanntesten Verfolgungsindex zur Bekämpfung von Alkoholunfällen/Drogenunfällen näher ein.

Beispiel Alkoholindex

Wegen des Führens von Kraftfahrzeugen unter Alkohol- oder Drogeneinfluss werden allein in München jährlich rund 4.000 Führerscheine sichergestellt bzw. Fahrerlaubnisse von einem Strafrichter oder der Straßenverkehrsbehörde entzogen. In Deutschland ist bei fast jedem zweiten Nachtunfall Alkohol im Spiel, mindestens jeder fünfte Verkehrstote ist Opfer eines „Alkoholunfalls“⁴. Bundesweit war bei 4,4 % aller Verkehrsunfälle die Unfallursache „Alkoholeinfluss“ zu verzeichnen, jedoch war diese Ursache bei 7 % aller Verkehrstoten zu verzeichnen.⁵ Nach wie vor gehören Alkohol und andere berauschende Mittel im Straßenverkehr damit zu den Hauptunfallursachen mit schweren bis hin zu tödlichen Unfallfolgen. Dies hat massiv negativen Einfluss auf die Verkehrssicherheit und das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung. Die Erwartungshaltung von Politik und Bürgern an die Polizei, dieser gefährlichen Entwicklung entgegenzuwirken, ist groß und stellt jeden leitenden Polizeibeamten⁶ vor die Frage, wie er die Verkehrsüberwachung in seinem Zuständigkeitsbereich so lenken soll, dass genau diese Unfallzahlen zurückgehen.

Der Verfolgungsindex soll dabei das Verhältnis einer bestimmten Anzahl von Verkehrsunfällen (hier: Alkoholunfällen) zu den polizeilichen Sanktionen wegen unfallträchtiger Verkehrsdelikte (hier: Fahren unter Alkoholeinfluss ohne einen Verkehrsunfall zu verursachen) zum Ausdruck bringen. Zugrunde liegt der Gedanke, dass Unfälle am besten durch die direkte Bekämpfung der unfallauslösenden Ursachen für die Zukunft vermieden werden können. Denn bekanntermaßen steigt die Akzeptanz von Normenwerten mit der Erhöhung des Entdeckungsrisikos.⁷ Dabei gilt das Prinzip: „Je größer die antizipierte Wahrscheinlichkeit einer Entdeckung und Bestrafung, je höher die zu erwartende Sanktionierung und je unmittelbarer die Sanktionierung erfolgt, desto größer ist der Abschreckungseffekt einer solchen Drohung (sogen. Abschreckungsprinzip).“⁸

Dass dieser Mechanismus seine erwünschte Wirkung erzielt, zeigte bereits in der Vergangenheit ein Projekt der hessischen Polizeidirektion Offenbach aus dem Jahr 2004. In diesem Fall wurde die Bekämpfung von Alkoholunfällen offensiv mittels eines Verfolgungsindex angegangen. Die Ergebnisse waren beeindruckend. Innerhalb eines Jahres sank die Zahl der Verkehrsunfälle mit Personenschäden um 4,52 %. Bei den Unfällen mit Personenschäden und der Ursache Alkohol war ein noch stärkerer Rückgang zu verzeichnen. Diese konnten um 9,3 % reduziert werden.⁹

Die Arbeit mit Verfolgungsindizes

Diese Zahlen sind überzeugend, zumal wir in Deutschland hinter dem gesteckten Ziel die Anzahl der Verkehrstoten bis zum Jahr 2020 um 40 % zu reduzieren¹⁰ derzeit mit gerade mal erreichten 12,9 %¹¹ meilenweit hinterherhinken und es wenig Anlass zu der realistischen Annahme gibt, dass dieses Ziel noch erfüllbar ist. Wenn die deutsche Polizei nicht unter anderem durch die längst überfällige Einführung der Halterhaftung für den fließenden Verkehr und eine Angleichung der Sanktionshöhen zur Verfolgung von Verkehrsordnungswidrigkeiten an europäische Standards bei dieser Zielerreichung unterstützt wird, muss es zumindest möglich sein, mit einem Erfolg versprechendem Führungsinstrument wie dem Verfolgungsindex zu arbeiten.

Auch wenn dieses Steuerungsmittel immer wieder in der Kritik steht, lohnt es sich, dieses auch weiterhin konsequent anzuwenden. Beispielshaft sei hier eine Anfrage des bayerischen Landtagsabgeordneten Florian Streibl aus dem Jahr 2009 an die Bayerische Staatsregierung genannt, in der er mit seinen Fragestellungen einen vermeintlichen Zusammenhang zwischen Verfolgungsindex und der dienstlichen Beurteilung der Polizeibeamten herstellte. Seine Fragestellung lautete: „Existieren Vorgaben, wonach die Beamten einer Polizeidienststelle für jeden als alkoholbedingt aufgenommenen Verkehrsunfall fünf rechtlich relevant alkoholisierte Verkehrsteilnehmer ohne Unfall aufzuspüren haben? Gibt es Statistiken zur Zahl polizeilicher Anzeigen bezogen auf einzelne Beamte oder Dienststellen? Werden die Zahl und Art der durch Polizeibeamten beigebrachten Anzeigen in dessen dienstlicher Beurteilung berücksichtigt? Gibt es entsprechend der Zahl und Art der Anzeigen auf einer Polizeidienststelle bezogene Rankinglisten?“¹²

Erfolgte diese kritische Fragestellung zu Recht?

Es ist blauäugig zu glauben, dass innerdienstliche Vorgaben und deren Einhaltung durch die jeweiligen Vorgesetzten nicht begleitet und beobachtet werden sowie nicht in irgendeiner Form in einer Leistungsbewertung ihren Niederschlag finden. Wie sollte das auch anders sein? Dieser Vorgang wird in der Führungslehre gemeinhin unter dem Stichwort Controlling verbucht, wobei dieser der Betriebswirtschaft entlehnte Begriff außerhalb der Polizei eine wesentlich komplexere Bedeutung erfährt. Interessanterweise wird auch dieser Begriff gerne fehlinterpretiert und vor einem falschen Hintergrund leichtfertig kritisiert.

Inwieweit sich eine vermeintliche Nichterfüllung derartiger zahlenmäßig gefasster Vorgaben negativ auf die Beurteilung eines Mitarbeiters auswirkt, liegt letztendlich in der Bewertung des jeweiligen Beurteilers. Dieser muss aber seine Bewertung, allein um sich nicht verwaltungsgerichtlich angreifbar zu machen, immer auf alle zu bewertenden Aspekte der Beurteilung, nämlich die Eignung, Leistung und Befähigung der jeweils zu beurteilenden Person stützen. Dabei wäre es ein schwerer Fehler, die Arbeitsmenge, also beispielsweise die Anzahl der durch den jeweils zu beurteilenden Beamten im Beurteilungszeitraum festgestellten Trunkenheitsfahrten stärker zu bewerten als die Qualität der insgesamt erzielten Ergebnisse. Eine solche Bewertung würde verwaltungsrechtlich zu Recht kritisch gesehen und ein derart beurteilter Beamter hätte im Falle eines Widerspruchs durchaus Aussicht auf Erfolg.

Um langwierigen Verwaltungsstreitverfahren im Beamtenrecht von vornherein entgegenzuwirken, wurde beispielsweise in Bayern schon vor Jahren reagiert. „Im Bereich der Bayerischen Polizei ist bei den Beurteilungen der Sachbearbeiter nicht für die Arbeitsmenge, sondern nur für die Arbeitsgüte eine Doppelgewichtung zulässig. Insofern tritt die Arbeitsmenge bei der Vergabe eines schlüssigen Gesamturteils hinter der Arbeitsgüte zurück.“ lautete die Antwort des Bayerischen Staatsministeriums Florian Streibl
Foto: © Von Hanna 779 - CC BY-SA 4.0des Inneren auf eine der Fragen des Landtagsabgeordneten Streibl. Diese Aussage wurde im Zusammenhang mit der bereits erwähnten Ansbacher „Strichlistendiskussion“ vom Bayerischen Innenminister Joachim Herrmann nochmals verdeutlicht. Er betonte in einem Interview, dass das Messen und Einfordern von Arbeitsleistung in Form von reinen Zahlenwerten nicht zielführend und daher abzulehnen sei.¹³ Die Vermischung eines Alkoholverfolgungsindex mit einer Strichlistendiskussion ist von vornherein sinnfremd, da Alkoholfahrten und deren Verhütungen mit einem polizeilichen Aktenzeichen versehen werden und diese Vorgänge durch den jeweiligen Vorgesetzten in den polizeilichen EDV-Systemen sowieso recherchiert werden können und müssen.

Dass der Einsatz eines Verfolgungsindex zur Bekämpfung der Unfallursache Alkohol eines ständigen, nicht nachlassenden Controllings bedarf, zeigt eine Bilanz der Entwicklung des Verfolgungsindex Alkohol über den Fünfjahreszeitraum 2008-2012, der vom Polizeipräsidium Südosthessen veröffentlicht wurde. Diese zeigt einen ständigen Wechsel der erreichten Ergebnisse zwischen 2,10 im Minimum im Jahr 2009 und 2,39 im Maximum im Jahr 2008 sowie weiteren Schwankungen dazwischen.¹⁴

Schwächen des Verfolgungsindex

Ein Verfolgungsindex ist kein polizeiliches Allheilmittel zur Lösung sämtlicher Probleme. Leider werden bei der Führung mittels Verfolgungsindizes die präventiven Aspekte der Kontrollen nicht in allen Fällen und nicht von jedem Vorgesetzten berücksichtigt. Das wäre im Bereich des „Alkoholindex“ allerdings relativ leicht dadurch zu bewerkstelligen, indem man die sogenannten „verhüteten Trunkenheitsfahrten“ gleichwertig behandelt. Polizeilichen Tätigkeiten, bei denen beispielsweise durch die Sicherstellung des Fahrzeugschlüssels eine mögliche Alkoholfahrt verhindert wird, müssten dazu im Rahmen der statistischen Erfassung wie das Entdecken einer folgenlosen Trunkenheitsfahrt bewertet werden. Eine solche Verfahrensweise könnte dann auch die immer wieder geäußerte Befürchtungen entkräften, dass „Controlling Listen“ dem Konkurrenzdruck Vorschub leisten und einige Beamte dadurch das nötige Fingerspitzengefühl beim Umgang mit dem Verkehrsteilnehmer verlieren würden. Zudem könnte man durch gezielte Öffentlichkeitsarbeit nach Innen und Außen das polizeiliche Anliegen einer Verbesserung der Verkehrssicherheitsarbeit transparenter und damit verständlicher darstellen.

Die Unterstützung der polizeilichen Verkehrsüberwachung mit Hilfe einer breiten Öffentlichkeitsarbeit erweist sich ohnehin als eine effektive Vorgehensweise in der staatlichen Verkehrssicherheitsarbeit.¹⁵ Durch eine gezielte und damit strategische Öffentlichkeitsarbeit kann polizeiliche Verkehrsüberwachung für den Verkehrsteilnehmer transparent gemacht, die Akzeptanz für die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen und die Ahndung beweissicher festgestellter Delikte unterstützt sowie die subjektive Entdeckungswahrscheinlichkeit bei den Verkehrsteilnehmern erhöht werden.¹⁶

Das Innenministerium des Landes Brandenburg hat bereits im Jahr 2006 ausgewählte Aspekte wirkungsorientierter Verkehrsunfallbekämpfung erarbeitet und veröffentlicht. Darin wird ausdrücklich der Verfolgungsindex als mögliche und wünschenswerte Zielvereinbarung thematisiert und in der Schlussbemerkung nochmals besonders herausgehoben.

„Wir sind ständiger Wächter der Verkehrssicherheit. Diese Grundleistung ist vor dem Hintergrund der im Straßenverkehr zu beklagenden Opfer moralische Pflicht eines jeden Polizeibeamten. Neben einer allgemein brennpunktorientiert ausgerichteten Überwachungsstrategie ist die Verkehrsüberwachung daher flächendeckend durchzuführen. Interventionsschwerpunkt muss die Verhaltensänderung zur normengerechten Teilnahme im Straßenverkehr sein. Das Einbeziehen von Kennzahlen zur Steuerung von Prozessen muss dabei ebenso selbstverständlich sein. Allgemeine Diskussionen über „Abzocke“ oder Wegelagerei“ und nur auf kurzfristige Wirkungen ausgerichtete Maßnahmen greifen zu kurz.“¹⁷

Dem ist inhaltlich nichts weiter hinzuzufügen.

Quellen:

¹ Münchener Abendzeitung A. Uhrig, 15.05.2011, „Machen Polizisten darum Jagd auf Autofahrer?“, im Internet unter: https://www.abendzeitung-muenchen.de/inhalt.wegen-der-karriere-machen-polizisten-darum-jagd-auf-die-autofahrer.94a2fc15-de71-4f50-9ec4-5c3029328c97.html; auch zum Folgenden.
²  Promberger, Kurt et al.(2006). Die Polizei als Manager von Sicherheit und Ordnung? Qualitätsmanagement in der Polizeidirektion Offenburg (Teil 2), SIAK-Journal-Zeitschrift für http://dx.doi.org/10.7396/2006_2_D.
³  IMK (Hrsg.), Bundes-Lagebild „Drogen im Straßenverkehr 2004“, S. 29, im Internet unter: https://www.innenministerkonferenz.de/IMK/.../05-12-09-anlage-nr-14.pdf; auch zum Folgenden.
⁴  Pressemitteilung des PP München vom 12.10.2017.
⁵  Deutsches Statistisches Bundesamt, Verkehrsunfälle – Unfälle unter dem Einfluss von Alkohol oder anderen berauschenden Mitteln im Straßenverkehr, Wiesbaden 2017, S. 7.
⁶  Aus Gründen der Lesbarkeit wurde im Text die männliche Form gewählt, nichtsdestoweniger beziehen sich die Angaben auf Angehörige beider Geschlechter
⁷ Bayerischer Landtag, 16. Wahlperiode, Drucksache 16/1107 vom 28.04.2009, Antwort des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren vom 01.04.2009 zur schriftlichen Anfrage des Abgeordneten Florian Streibl (FW) vom 02.03.2009
⁸  Günzel/Ketzner/Koslowsky/Mönnighof/Schipper, Verkehrslehre, Leitfaden für Verkehrssicherheitsarbeit der Polizei in Studium und Praxis, Hilden 2009
⁹  Polizeiinterne Informationen, unveröffentlicht.
¹⁰  Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, Verkehrssicherheitsprogramm 2011, Einleitung
¹¹  2010: 3648 VT*; 2017: 3177 VT**; * Quelle: DESTATS: Unfallentwicklungen auf deutschen Straßen 2010, Begleitmaterial zur Pressekonferenz 06.07.2016; ** DESTATIS: Pressemitteilung 063 vom, 27.02.2018
¹²  Bayerischer Landtag, 16. Wahlperiode, Drucks. 16/1107, auch zur folgenden Antwort
¹³  Münchener Abendzeitung, „Jagd auf Autofahrer“ Polizeichef schafft die Strichlisten ab! Steffen Windschall, 22.05.2011
¹⁴  Polizeipräsidium Südosthessen (Hrsg.), Verkehrsbericht 2012 Stadt und Landkreis Offenbach – Main-Kinzig-Kreis, S. 22.
¹⁵  PDV 100, Ziffer 3.23.3.1.; Hilse/Schneider, Verkehrssicherheit – Handbuch zur Entwicklung von Konzepten, 1995; Günzel et al., Leitfaden, S. 188
¹⁶  PDV 100, Ziffer 3.14
¹⁷  Konzeptionelle Verkehrssicherheitsarbeit, Ausgewählte Aspekte wirkungsorientierter Verkehrsunfallbekämpfung! Ministerium des Inneren des Landes Brandenburg, Abteilung IV., Referat IV./4, verkehrspolizeiliche Angelegenheiten, Stand: Januar 2006